Sanzione per inottemperanza alla demolizione estesa all’utilizzatore dell’impianto abusivo (Cons. Stato n. 4835 del 17.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 per l’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura non solo ripristinatoria, ma anche afflittiva e dissuasiva, e può essere irrogata nei confronti di tutti i soggetti che, a vario titolo, concorrono nella permanenza dell’illecito edilizio. Tra questi rientra anche il mero utilizzatore dell’impianto abusivo, che ne tragga un vantaggio diretto e attuale, pur non essendo proprietario né autore della realizzazione. L’ordine di demolizione divenuto definitivo cristallizza l’accertamento dell’abuso e l’individuazione dei destinatari, cosicché le censure sulla legittimazione passiva e sull’imputabilità devono essere fatte valere avverso l’atto presupposto e non contro la successiva sanzione. Quest’ultima costituisce atto dovuto, privo di margini discrezionali quanto all’an e alla individuazione dei destinatari, ed è applicata in solido e nella misura massima in presenza di vincolo paesaggistico, senza obbligo di graduazione soggettiva.

Il Fatto

Una società fornitrice di servizi media audiovisivi locali impugna la sentenza del TAR Lazio che ha respinto il ricorso avverso l’ordinanza con cui il Comune le ha irrogato una sanzione pecuniaria di € 20.000 per l’inottemperanza a un ordine di demolizione risalente al 2019. Oggetto dell’ingiunzione erano box e tralicci metallici destinati a ospitare parabole e antenne, realizzati su area privata sottoposta a plurimi vincoli.

La società deduce di non essere proprietaria né realizzatrice dei manufatti, di svolgere attività di rilievo costituzionale e di aver confidato in pregresse autorizzazioni comunali. Il primo giudice rigetta il ricorso, rilevando che quasi tutte le censure attengono all’ordinanza di demolizione, già definitivamente confermata dal Consiglio di Stato, e che i vizi propri della sanzione sono infondati. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’accertamento contenuto nella sentenza della Sezione n. 715/2024, che ha qualificato abusive le opere per difetto del titolo edilizio e dei titoli richiesti dalle discipline vincolistiche. In quella sede si è chiarito che l’obbligo di titolo abilitativo sussisteva già prima dell’introduzione dell’art. 3, comma 1, lett. e), del d.P.R. n. 380/2001, in forza del principio per cui è soggetta a concessione ogni attività che comporti trasformazione del territorio con rilievo ambientale, estetico o anche solo funzionale.

Quanto alla pretesa specialità della disciplina delle comunicazioni elettroniche, la Corte ribadisce che il procedimento unico di cui all’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 ha finalità di semplificazione e non sopprime le autorizzazioni vincolistiche: lo conferma il richiamo espresso all’autorizzazione paesaggistica. Nemmeno l’assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria vale a pretermettersi il regime autorizzatorio, e la semplificazione per le modifiche presuppone impianti già provvisti di titolo.

Sul versante dei vizi propri della sanzione, la Corte esclude la carenza di legittimazione passiva. Il sistema sanzionatorio edilizio reprime la utilizzazione e la permanenza delle opere abusive e individua come destinatari non solo autori e proprietari, ma tutti i soggetti con un rapporto qualificato con il manufatto, che ne traggano utilità. L’utilizzatore stabile dell’antenna, nell’ambito della propria attività economica, integra un collegamento sostanziale con l’abuso, poiché ne consolida la presenza e rende attuale la lesione dell’interesse pubblico: diversamente si consentirebbe a soggetti formalmente estranei di beneficiare dell’opera senza sopportarne le conseguenze.

Sul quantum, la Corte qualifica la sanzione come misura accessoria e consequenziale, inserita in un procedimento rigidamente vincolato. Poiché l’ordinanza presupposta è passata in giudicato, si sono cristallizzati l’accertamento dell’abuso e l’individuazione dei destinatari; l’amministrazione è priva di discrezionalità e la determinazione dell’importo è atto dovuto. La responsabilità solidale trova fondamento nella comune posizione rispetto all’abuso e garantisce l’effettività del ripristino. La misura massima si giustifica per l’abuso commesso in area vincolata, senza margini di modulazione. Infine, la Corte esclude l’obbligo di differenziare le posizioni: la sanzione consegue a un illecito omissivo unitario, non frazionabile secondo le qualificazioni soggettive, e la sua frammentazione indebolirebbe la finalità deterrente. L’appello è respinto, con compensazione delle spese stante la mancata costituzione del Comune.