Sanzione pecuniaria abuso edilizio proporzionata al caso concreto non fissa (Cons. Stato n. 1530 del 26.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista per l’abuso edilizio va intesa come misura massima e non fissa, in conformità alla connotazione para-penalistica delle sanzioni amministrative, e impone all’amministrazione una valutazione discrezionale nel caso singolo, adeguando la misura alla gravità dell’abuso. Da ciò deriva che nessun onere di impugnazione del criterio generale è configurabile, poiché la dedotta eccessività si sostanzia in un’errata applicazione dei criteri predeterminati in astratto. Il giudice non può integrare in giudizio la motivazione carente del provvedimento sanzionatorio, sopperendo con argomenti postumi alla mancanza di commisurazione. La fiscalizzazione dell’abuso, ai sensi dell’art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, attiene alla fase esecutiva e non costituisce ragione di illegittimità dell’ordine di ripristino.

Il Fatto

La società appellante è proprietaria nel Comune di Terracina di un complesso immobiliare, formato da un edificio principale e da successivi ampliamenti. Due corpi di fabbrica iniziali erano stati legittimati con permessi di costruire in sanatoria rilasciati nel 2015, in accoglimento delle domande di primo e terzo condono. Un ulteriore ampliamento di 56 mq, posto sul lato mare, non risultava compreso in alcuna domanda di condono.

A seguito di sopralluogo, il Comune ingiungeva la demolizione ai sensi dell’art. 33 d.P.R. n. 380/2001 e applicava la sanzione pecuniaria di 25.000 euro, nell’importo massimo, in forza dell’art. 16, comma 4, legge reg. Lazio n. 15/2008. Il TAR Lazio respingeva il ricorso. La società proponeva appello, contestando le garanzie partecipative, il diniego di fiscalizzazione e la sproporzione della sanzione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie il terzo motivo e rigetta i primi due. Sulle censure sostanziali, il Collegio rileva che la società aveva invocato l’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, disposizione non conferente: la vicenda riguarda una ristrutturazione priva di titolo, sanzionata ai sensi dell’art. 33 del medesimo testo unico, e non un intervento in parziale difformità dal permesso.

Anche il comma 2 dell’art. 33 prevede un’alternativa alla demolizione, subordinata al motivato accertamento che il ripristino non sia possibile. Richiamando la giurisprudenza amministrativa consolidata (Cons. Stato, II, n. 1036 del 2025; IV, n. 2422 del 2025; VII, n. 4366 del 2025), la Corte afferma che la fiscalizzazione opera come fattore impeditivo della esecuzione, non come vizio di legittimità dell’ordine. La domanda di fiscalizzazione proposta dopo l’ordine di ripristino conferma che la questione appartiene alla fase esecutiva, estranea al giudizio di legittimità.

È invece fondata la censura sulla sanzione pecuniaria. Il provvedimento si limita a richiamare i criteri della delibera di giunta n. 88 del 2009, senza alcuna commisurazione concreta. Solo nelle difese in appello il Comune ha specificato il criterio applicato: una precisazione postuma, inammissibile.

L’eccezione di mancata impugnazione della delibera è infondata. In ragione della connotazione para-penalistica, la misura di 25.000 euro va intesa come massimo e non come importo fisso, con necessaria valutazione discrezionale nel caso singolo. Il TAR ha inoltre integrato in giudizio la motivazione, giustificando il massimo con la maggiore superficie dell’ampliamento abusivo rispetto alla parte legittima: ma i permessi in sanatoria del 2015 hanno coperto 99,32 mq dell’intero fabbricato, come documentato dalla perizia di parte. L’integrazione motivazionale è quindi non consentita e la sua mancanza nel provvedimento è palese.

La censura sull’omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 legge n. 241/1990 degrada a mera irregolarità non invalidante, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2. L’appello è accolto nei limiti della sanzione, annullata, con compensazione delle spese del doppio grado.