Sconto tariffe e tetti di spesa: danno da delibera non impugnata (TAR Sardegna n. 809 del 22.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La domanda di risarcimento fondata sull’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo richiede la rigorosa dimostrazione del nesso di causalità tra l’atto caducato e il pregiudizio lamentato. Quando il pregiudizio derivi non dall’atto annullato, ma da una successiva determinazione amministrativa di riedizione del potere, non impugnata, l’elemento oggettivo dell’illecito non è configurabile. Il tetto di spesa sanitario costituisce un vincolo ineludibile, misura delle prestazioni acquistabili dal Servizio sanitario nazionale, la cui osservanza non consente di qualificare come danno ingiusto la differenza tra tariffa piena e tariffa scontata. La responsabilità dell’amministrazione richiede inoltre la prova della colpa d’apparato, esclusa quando l’operato illegittimo si collochi in un contesto normativo incerto e in prassi interpretative non isolate, avallate in sede giurisdizionale.

Il Fatto

Una società di analisi chimico-cliniche conveniva in giudizio la Regione e l’Azienda per la Tutela della Salute chiedendo il risarcimento del danno subito per aver dovuto applicare, nell’anno 2018, lo sconto del 20 per cento sulle tariffe di remunerazione delle prestazioni di laboratorio, previsto dall’art. 1, comma 796, lett. o), della legge n. 296/2006. Lo schema di contratto regionale e la proposta contrattuale per il triennio 2018-2020 erano già stati annullati dal TAR con sentenza n. 981 del 16.11.2018, passata in giudicato.

La ricorrente deduceva di aver dovuto erogare maggiori volumi di prestazioni per raggiungere il tetto annuo e mensile assegnato, quantificando il pregiudizio nella somma degli importi decurtati a titolo di sconto. Le amministrazioni resistenti eccepivano l’inammissibilità per mancata impugnazione della successiva delibera regionale che aveva rimodulato in riduzione i volumi, mantenendo fermo il tetto di spesa, e comunque l’infondatezza nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il ricorso sul rilievo decisivo del nesso di causalità. La mancata applicazione delle tariffe piene non discende dall’atto annullato, ma dalle modalità con cui la Regione ha rieditato il potere amministrativo per governare le ricadute dell’illegittimità sullo sconto. Con la DGR n. 61/26 del 18.12.2018, non gravata sul punto, l’amministrazione ha stabilito che l’incremento tariffario non determinasse un aumento del tetto di spesa, ma solo una rimodulazione del volume di attività, ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992.

Tale opzione non era l’unica percorribile e, ove ritenuta lesiva, andava tempestivamente impugnata. La stessa sentenza n. 981/2018 aveva del resto rimesso alla Regione la valutazione degli effetti sui tetti di spesa della mancata applicazione dello sconto. Il pregiudizio lamentato è dunque riconducibile al successivo operato dell’Ente, che ha mantenuto fermo il tetto e ridotto i volumi: difetta perciò l’elemento oggettivo dell’illecito.

La carenza è ravvisata sotto un ulteriore profilo, relativo al danno ingiusto. La ricorrente ha raggiunto il massimo delle risorse disponibili, ancorché erogando prestazioni in numero maggiore. Qualificare come danno la somma pari allo sconto applicato comporterebbe il superamento del tetto di spesa, attribuendo al risarcimento una funzione sanzionatoria inammissibile. Il vincolo del tetto è ineludibile, come affermato dalla giurisprudenza richiamata (Cons. Stato Sez. III n. 2837 del 2024).

Il pregiudizio effettivamente configurabile sarebbe pari ai maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni in eccedenza, ma la ricorrente non ne ha fornito prova, pur essendo nella sua disponibilità ex art. 63, comma 1, c.p.a.. La consulenza tecnica d’ufficio non può supplire al difetto di prova (Cons. Stato Sez. III n. 5643 del 2020).

Da ultimo, difetta anche la colpa d’apparato. L’illegittimità dell’atto non basta: occorrono gravi negligenze o errori interpretativi inescusabili. L’operato regionale si inseriva in un contesto normativo incerto, con prassi analoghe di altre Regioni e pronunce giurisdizionali che avevano avallato la decurtazione; la Regione è poi intervenuta tempestivamente dopo la definizione del quadro interpretativo. Il ricorso è infondato; spese compensate.