Silenzio assenso orizzontale sul parere della Soprintendenza e ottemperanza (Cons. Stato n. 8981 del 17.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il parere della Soprintendenza reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è tamquam non esset, poiché l’art. 17-bis l. n. 241/1990 si applica ai procedimenti a fase decisoria pluristrutturata nei quali l’atto da acquisire, a prescindere dal nomen iuris, ha valenza co-decisoria. Ne consegue che matura il silenzio assenso orizzontale e che l’amministrazione statale conserva solo la possibilità di agire in autotutela mediante contrarius actus o di chiedere il riesame ex art. 14-quater, comma 2, l. n. 241/1990. Il silenzio assenso si forma e produce effetti anche in presenza di un’istanza non conforme alla disciplina sostanziale, perché convertire i requisiti di validità dell’atto tacito in elementi costitutivi vanificherebbe le finalità di semplificazione. Il giudicato che imponga il riesercizio del potere a una sola amministrazione non legittima la riedizione della conferenza con la partecipazione di tutte le autorità; il vizio deve essere fatto valere con l’appello alla sentenza ottemperanda, non con l’ottemperanza.

Il Fatto

Una società aveva presentato istanza di permesso di costruire per un complesso residenziale in variante agli strumenti urbanistici, avvalendosi dell’art. 3-ter l.r. Lazio n. 21/2009 (Piano Casa). Il Comune aveva concluso negativamente la conferenza di servizi sulla base del parere contrario della Regione, che escludeva la riconducibilità del PRUSST “Latium Vetus” ai piani e programmi attuativi. Il TAR Lazio aveva annullato quel diniego, riconoscendo al PRUSST natura di pianificazione attuativa e imponendo alla Regione di ripronunciarsi in conferenza.

Riattivato il procedimento, la Regione esprimeva parere favorevole per una parte del progetto, mentre la Soprintendenza manifestava parere negativo per il vincolo paesaggistico ricadente sul lotto. Il Comune adottava così un nuovo diniego. La società esperiva giudizio di ottemperanza avanti al TAR Lazio, che accoglieva in parte il ricorso, dichiarando illegittimo il parere ministeriale. Il Ministero della Cultura proponeva appello; la società resisteva con ricorso incidentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge il gravimento principale concentrandosi su due profili. Quanto alla nuova partecipazione della Soprintendenza, la sentenza ottemperanda imponeva il riesercizio del potere alla sola amministrazione regionale: sulla sua base la Soprintendenza non aveva titolo per una nuova espressione del parere. Dal verbale della conferenza del 28 marzo 2018 emergeva che l’autorità statale era stata regolarmente invitata e non aveva reso alcun parere.

Richiamando Cons. Stato, Sez. IV, n. 8610 del 2 ottobre 2023, la Corte afferma che il silenzio assenso orizzontale è applicabile anche al parere della Soprintendenza. L’art. 17-bis l. n. 241/1990 opera nei procedimenti a fase decisoria pluristrutturata in cui l’atto acquisendo ha valenza co-decisoria: la tutela del valore paesaggistico attribuisce all’amministrazione statale diritti ma anche doveri e responsabilità, da esercitare entro i termini o, successivamente, in autotutela o con la richiesta di riesame ex art. 14-quater, comma 2, l. n. 241/1990. Il Ministero avrebbe quindi dovuto impugnare con appello la decisione ottemperanda.

Il secondo profilo riguarda la possibilità che il silenzio si perfezioni in presenza di un’istanza difforme dalla disciplina sostanziale. La Corte esclude che i requisiti di validità della fattispecie tacita possano convertirsi in elementi costitutivi, perché ciò vanificherebbe le finalità di semplificazione e lascerebbe l’operatore esposto al disconoscimento in qualunque tempo degli effetti della domanda. L’art. 17-bis realizza l’obiettivo rendendo più spediti i rapporti tra amministrazione e cittadini: il potere primario di provvedere si esaurisce col decorso del termine, residuando la sola autotutela (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, n. 3051 del 9 aprile 2025). La questione dell’inedificabilità andava sollevata nella conferenza del 2018, cui la Soprintendenza non partecipò.

L’appello incidentale è infondato. Sull’art. 10-bis l. n. 241/1990, introdotto dall’art. 12, comma 1, lett. e) d.l. n. 76/2020, la norma ha carattere innovativo e impone un limite sostanziale al potere, applicabile ai soli procedimenti iniziati dopo la sua entrata in vigore: la domanda risale al maggio 2017, quindi in epoca anteriore. Quanto alla riproposizione del motivo regionale, il giudicato non ha disatteso i rilievi della Regione ma li ha dichiarati non utilizzabili ai fini decisori, restando salva la possibilità di nuove valutazioni in sede di riedizione del potere. La Corte conferma poi che il thema decidendum riguardava la riconducibilità del PRUSST ai piani attuativi, con salvezza delle ulteriori valutazioni regionali. La censura sulla nullità, priva dell’indicazione dei motivi e della distinzione dall’invalidità, è inammissibile per genericità. Le spese seguono la soccombenza.