Silenzio assenso non configurabile senza convocazione della conferenza di servizi (Cons. Stato n. 3484 del 05.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nei procedimenti in cui la legge attribuisce il potere in forma di co-gestione tra più amministrazioni, la mancata convocazione della conferenza di servizi da parte dell’ente capofila non consente la formazione del silenzio assenso sull’istanza del privato. Il meccanismo del silenzio assenso orizzontale presuppone che la fase istruttoria sia stata effettivamente attivata mediante indizione e convocazione della conferenza, o mediante trasmissione dello schema di atto ai sensi dell’art. 17-bis l. n. 241/1990. Laddove siano in gioco interessi sensibili, segnatamente la tutela paesaggistica, l’inerzia dell’amministrazione procedente non può essere sostituita dagli effetti del silenzio, ma va rimossa mediante l’azione avverso il silenzio inadempimento ex art. 31, comma 1, c.p.a.

Il Fatto

La società appellante, operatore infrastrutturale per le telecomunicazioni, presentava al Comune capofila un’istanza per l’installazione di una stazione radio base in area paesaggisticamente vincolata, comprensiva della richiesta di autorizzazione paesaggistica. Trascorsi i termini di legge senza che l’ente convocasse la conferenza di servizi, la società riteneva perfezionatosi il silenzio assenso, autocertificava il titolo e realizzava l’impianto.

Il Comune adottava poi un’ordinanza di demolizione e di rimessione in pristino, contestando l’assenza di titolo e la difformità del manufatto rispetto al progetto. Il TAR respingeva il ricorso, escludendo la formazione del silenzio assenso per non essere stato avviato il procedimento e rilevando che la società avrebbe dovuto agire ex art. 31 c.p.a. avverso l’inerzia. La società proponeva appello, deducendo l’erroneo accorpamento dei motivi, la violazione dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003 e l’illegittimità dell’ordinanza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta il merito per chiarire l’applicazione delle norme sul silenzio assenso agli impianti di telecomunicazione. Muovendo dall’art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche, rileva che l’istituto non è alternativo allo svolgimento del procedimento, ma solo al provvedimento conclusivo: l’istruttoria, e segnatamente la co-valutazione del progetto da parte di tutte le amministrazioni portatrici di interessi distinti, costituisce passaggio indispensabile e insostituibile.

La Corte distingue il silenzio assenso verticale, che opera nei rapporti tra privato e unica amministrazione procedente, dal silenzio assenso orizzontale, che riguarda i rapporti tra amministrazioni co-decidendi. Quest’ultimo presuppone l’attivazione del modulo procedimentale: non può formarsi se l’ente capofila non ha indetto la conferenza di servizi.

Nei settori di cui all’art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 — tra cui il patrimonio paesaggistico — l’inerzia dell’amministrazione non può travolgere gli interessi delle altre amministrazioni, rimaste ignare e private del potere-dovere di dissentire. Il privato, in una logica di leale collaborazione ex art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990, deve sollecitare l’avvio delle fasi procedimentali e, se l’inerzia persiste, adire il giudice amministrativo ex art. 31, comma 1, c.p.a.; resta salvo il ristoro del danno da ritardo.

Quanto all’inefficacia degli atti tardivi ex art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990, essa presuppone la ritualità della convocazione della conferenza e colpisce le determinazioni endoprocedimentali tardive, non il provvedimento finale. Nel caso concreto, non essendosi formato alcun titolo, l’ordinanza di demolizione risulta legittima anche quanto alla difformità del basamento, ammessa dalla stessa società.

L’appello è pertanto respinto, con conferma della sentenza di primo grado sebbene con più approfondita motivazione, e la società appellante è condannata alle spese del grado.