Il silenzio-assenso tra amministrazioni non opera nelle decisioni monostrutturate (TAR Puglia n. 1244 del 16.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 17-bis l. 241/1990 opera esclusivamente nell’ambito di decisioni amministrative pluristrutturate, nelle quali più amministrazioni condividono la funzione decisoria su uno schema di provvedimento formato e trasmesso dall’amministrazione procedente. Il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni non si applica alle decisioni monostrutturate, in cui l’amministrazione procedente si limita a raccogliere e trasmettere l’istanza del privato e l’autorità competente esercita una funzione decisoria autonoma ed esclusiva. In tale ipotesi il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento non attribuisce alcuna valenza provvedimentale all’inerzia e non consente di qualificare come inefficace il diniego tardivo. Il provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica emesso oltre il termine costituisce atto autonomamente lesivo, con decorrenza immediata del termine per l’azione di annullamento.

Il Fatto

La società ricorrente presentava al Comune una manifestazione di interesse per l’assegnazione di lotti ricompresi nel Piano per gli Insediamenti Produttivi, destinati alla realizzazione di un impianto fotovoltaico. Seguiva la deliberazione consiliare di assegnazione del diritto di superficie, poi perfezionata con una convenzione che subordinava espressamente la cessione all’ottenimento delle autorizzazioni necessarie all’intervento.

Il Comune trasmetteva l’istanza all’Unione dei Comuni per l’autorizzazione paesaggistica e la ricorrente formalizzava la Procedura Abilitativa Semplificata. L’Unione dei Comuni adottava un preavviso di diniego e, l’8 settembre 2025, il diniego definitivo. Il Comune, con nota del 9 gennaio 2026, negava la stipula della cessione rappresentando l’insussistenza dei presupposti e l’efficacia del diniego paesaggistico. La società impugnava gli atti chiedendo l’accertamento del perfezionamento della PAS, la declaratoria dell’obbligo di trasferimento del diritto di superficie e, in subordine, il risarcimento del danno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il primo motivo, con cui la ricorrente deduce l’inefficacia del diniego paesaggistico ai sensi dell’art. 2, co. 8-bis, l. 241/1990, per essere stato emesso dopo la formazione del silenzio-assenso ex art. 17-bis l. 241/1990. Il motivo è infondato. Il Tribunale aderisce all’orientamento secondo cui il silenzio-assenso tra amministrazioni presuppone una decisione pluristrutturata, richiedendo la norma uno schema di provvedimento trasmesso dall’amministrazione procedente.

Nel caso concreto il Comune non ha elaborato alcuno schema di provvedimento, limitandosi a trasmettere l’istanza all’Unione dei Comuni, che ha valutato in piena autonomia. La fattispecie è quindi riconducibile al modello monostrutturato, con esclusione del silenzio-assenso. La conclusione trova conferma nell’art. 6, co. 5, d.lgs. 28/2011, applicabile ratione temporis, che impone al Comune di acquisire gli atti di assenso di altre amministrazioni d’ufficio o mediante conferenza di servizi: nel caso di specie nessuna conferenza è stata convocata e il Comune ha optato per la semplice trasmissione.

Il Collegio richiama TAR Campania n. 4406 dell’11 giugno 2025, TAR Toscana n. 849 del 22.9.2023 e TAR Puglia n. 1283 del 20 novembre 2020, rilevando come il diverso orientamento invocato dalla ricorrente, riferito al parere tardivo della Soprintendenza, non sia sovrapponibile alla tardiva adozione dell’atto finale del procedimento.

Accertata l’inoperatività del silenzio-assenso, il Tribunale dichiara irricevibile la domanda di annullamento del diniego paesaggistico ai sensi dell’art. 35, co. 1, lett. a, cod. proc. amm.: il provvedimento dell’8 settembre 2025 riveste autonoma portata lesiva, non essendo atto endoprocedimentale, e il ricorso è stato notificato solo il 7 marzo 2026, oltre il termine dell’art. 29 cod. proc. amm. Restano assorbiti il terzo, quarto e sesto motivo.

Quanto alla nota comunale del 9 gennaio 2026, la motivazione fondata sul diniego paesaggistico è idonea e sufficiente, poiché la convenzione subordinava la cessione all’ottenimento delle autorizzazioni. La censura sull’autotutela è infondata, perché l’art. 6, co. 5, d.lgs. 28/2011 esclude il consolidamento automatico della PAS quando servano atti di assenso di altre amministrazioni. La violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 è comunque irrilevante a fronte di atto vincolato, secondo l’insegnamento di Cons. Stato n. 3315 del 28 aprile 2026. Il risarcimento è rigettato; spese compensate.