Silenzio della P.A. e permuta di suoli gravati da usi civici (TAR Lazio n. 373 del 24.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il rito speciale avverso il silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione costituisce una norma sul processo e non sulla giurisdizione: esso presuppone e non fonda la giurisdizione del giudice amministrativo. Ne consegue che il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. è proponibile solo quando il silenzio riguardi l’esercizio di una potestà amministrativa e la posizione del privato si configuri come interesse legittimo. Ove il rapporto sostanziale sottostante appartenga alla cognizione del giudice ordinario, l’inerzia è qualificabile come inadempimento e la giurisdizione va esclusa. La domanda avente ad oggetto una proposta di permuta, ai sensi dell’art. 3, commi 8-bis e 8-ter, legge n. 168/2017, in quanto prodromica alla sdemanializzazione ai sensi dell’art. 12 legge n. 1766/1927, involge diritti e non interessi legittimi. In assenza di accordi integrativi o sostitutivi ex artt. 11 e 15 legge n. 241/1990, la materia esula dalla giurisdizione amministrativa, anche esclusiva.

Il Fatto

La società ricorrente, concessionaria autostradale, aveva acquistato dal Comune nel 1962 alcuni terreni e ne aveva occupato altri nel 1987 per la realizzazione di un tratto autostradale e della terza corsia. Il Commissario degli usi civici per il Lazio, con sentenza del 9 settembre 2008 n. 954, accertava che quei suoli appartenevano al demanio collettivo comunale; la decisione era confermata in appello, con sentenza passata in giudicato.

Dopo una lunga serie di incontri e note tra Comune, Regione e società, quest’ultima presentava il 29 ottobre 2024 istanza al Comune per la sistemazione dei fondi mediante permuta e mutamento di destinazione d’uso. Il Comune non emanava alcun provvedimento entro il termine dell’art. 2, comma 2, legge n. 241/1990. La società proponeva allora ricorso per silenzio, chiedendo la condanna a provvedere e la nomina di un commissario ad acta.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, sollevate d’ufficio ex art. 73, comma 3, c.p.a. le questioni di legittimazione attiva e di giurisdizione, ha dichiarato il ricorso inammissibile sotto entrambi i profili.

Quanto alla domanda di esecuzione delle sentenze del Commissario degli usi civici e della Corte d’appello, il ricorso avrebbe potuto essere riqualificato come azione di ottemperanza. Tuttavia la ricorrente ne è priva di legittimazione: la sentenza commissariale si limita a dichiarare la nullità della compravendita del 1962 e non condanna il Comune a un dare o a un facere; quella d’appello, a sua volta, rigetta il reclamo. Manca dunque una posizione tutelabile che discenda dal decisum.

Sulla domanda di permuta il Tribunale ricostruisce la natura del rito contra silentium: esso non configura una nuova ipotesi di giurisdizione, ma un mero strumento processuale volto a rendere più efficace la tutela dell’interessato. Richiamando Cons. Stato VI, 31 gennaio 2018 n. 650, si afferma che il giudice deve verificare preliminarmente la propria giurisdizione in relazione alla natura della posizione sostanziale esercitata. Quando il rapporto appartiene al giudice ordinario, l’inerzia è inadempimento di un’obbligazione, da far valere dinanzi al giudice civile.

Nella specie l’oggetto della domanda è una proposta contrattuale: la permuta ex art. 3, commi 8-bis e 8-ter, legge n. 168/2017, prodromica alla sdemanializzazione. Si versa dunque in materia di diritti, non di interessi legittimi, con giurisdizione del giudice ordinario, specie in assenza di procedure di evidenza pubblica (richiamate Cass. civ. Sez. Un., ordinanza 26 luglio 2019 n. 20403 e Cass. civ. Sez. Un., 31 luglio 2018 n. 20350).

Il Collegio esclude che gli incontri intercorsi siano sfociati in un accordo ex art. 11 o art. 15 legge n. 241/1990: solo la stipula di accordi siffatti avrebbe potuto radicare la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.. Esclusa altresì la riconducibilità alla fattispecie dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 e alla giurisdizione espropriativa, la permuta resta istituto del diritto privato. Il Commissario degli usi civici, del resto, ha giurisdizione limitata all’accertamento della qualità demaniale del suolo e ha già declinato la propria. Spese compensate per la novità del caso, con salvezza della translatio judicii dinanzi al giudice ordinario.