Sindacato antitrust e nozione di mercato rilevante nella concentrazione dei terminal genovesi (Cons. Stato n. 10384 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il sindacato di legittimità del giudice amministrativo sui provvedimenti dell’Autorità antitrust è pieno ed effettivo e comporta la verifica diretta dei fatti posti a fondamento dell’atto, estendendosi ai profili tecnici necessari per giudicarne la legittimità; esso incontra un limite solo in presenza di apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità, rispetto ai quali il controllo si arresta alla ragionevolezza, logicità e coerenza della motivazione, senza sostituzione del giudizio dell’Autorità. Nella definizione del mercato geografico rilevante, l’Autorità deve tener conto anche dell’eventuale saturazione delle infrastrutture utilizzate dalle imprese, poiché le caratteristiche del servizio e l’esistenza di ostacoli all’entrata costituiscono fattori di delimitazione del mercato; l’inclusione nell’area rilevante di porti prossimi alla saturazione senza alcuna valutazione sul punto integra un difetto di motivazione. Il vizio della delimitazione del mercato travolge l’intero impianto del provvedimento, non essendo invocabile l’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990 in presenza di ampi margini di discrezionalità tecnica. Le misure correttive che non sterilizzano effettivamente il ruolo del socio nel governo del terminal business risultano inidonee a fronteggiare i rischi di input foreclosure, rendendo l’atto contraddittorio.

Il Fatto

La vicenda riguarda l’operazione di concentrazione con cui una società attiva nel trasporto marittimo acquisisce il controllo totalitario di un’impresa terminalistica operante nel porto di Genova. L’Autorità garante della concorrenza e del mercato aveva autorizzato l’operazione subordinandola a tre condizioni, ritenendo sussistenti rischi di input foreclosure e di indebolimento della concorrenza a valle.

Una concorrente del gruppo acquirente impugnava il provvedimento davanti al TAR Lazio, che ne accoglieva il ricorso annullando l’atto, con modulazione degli effetti caducatori fino all’adozione di un nuovo provvedimento da parte dell’Autorità. Avverso tale pronuncia proponevano appello sia l’Autorità sia l’impresa acquirente, in via incidentale, deducendo in particolare il travalicamento dei limiti del sindacato giurisdizionale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto le censure sull’asserita invasione della sfera di discrezionalità tecnica dell’Autorità. Richiamando il consolidato indirizzo interpretativo (Cons. St., sez. VI, n. 2117 del 2023 e Cass., SS.UU., n. 32673 del 2021), ribadisce che la tutela è piena anche rispetto ai profili tecnici. Il TAR non ha sostituito proprie valutazioni a quelle dell’Autorità, ma ha accertato vizi di legittimità nel percorso motivazionale e istruttorio.

Quanto alla delimitazione del mercato geografico, la Corte rileva che l’art. 9, paragrafo 7, Regolamento (CE) n. 139/2004 impone di considerare le caratteristiche del servizio e l’esistenza di ostacoli all’entrata. Ne deriva che la saturazione delle infrastrutture portuali costituisce elemento che l’Autorità deve valutare. Il provvedimento aveva incluso nell’area rilevante porti riconosciuti come prossimi alla saturazione senza motivare adeguatamente sul punto, risultando affetto da difetto di motivazione.

Sugli effetti orizzontali, il Collegio conferma il primo giudice: il vincolo derivante da un’ATI tra imprese indipendenti non è assimilabile al controllo societario, e il compendio gestito autonomamente dall’acquirente non ha ruolo marginale. L’Autorità aveva inoltre circoscritto l’esame al solo elemento prezzo, senza scrutinare la scomparsa di un operatore indipendente.

Infine, sulle misure correttive, la Corte ritiene non idonee le condizioni imposte: la mera “consultazione” del socio nella nomina degli amministratori del terminal business, il suo potere di approvazione del budget e del business plan, la durata biennale della misura di accesso non sterilizzano il rischio di input foreclosure. Ne emerge una contraddittorietà tra effetti verticali riscontrati e rimedi previsti.

Gli appelli sono quindi rigettati, con regressione del procedimento alla fase istruttoria.