La sospensione dell’autorizzazione unica va riqualificata come decadenza condizionata (Cons. Stato n. 6538 del 23.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui l’amministrazione, in presenza dell’inosservanza delle prescrizioni vincolanti contenute nell’autorizzazione unica, disponga la sospensione dell’efficacia del titolo ai sensi dell’art. 21-quater l. n. 241/1990, va riqualificato, in ragione del suo contenuto sostanziale e a prescindere dal nomen iuris, come decadenza risolutivamente condizionata al ripristino degli impegni assunti. Tale potere trova fondamento nella normativa di settore e nella convenzione e si differenzia dall’autotutela di cui all’art. 21-nonies l. n. 241/1990, non operando in materia di decadenza i limiti temporali propri del potere di annullamento. La decadenza non ha natura sanzionatoria e prescinde dall’elemento soggettivo. Il principio di proporzionalità è rispettato quando l’amministrazione, dopo reiterate diffide rimaste inattuate, adotti un atto decadenziale condizionato e non definitivo.

Il Fatto

Una società agricola ha ottenuto dalla Provincia l’autorizzazione unica alla costruzione e gestione di un impianto di produzione di energia da biogas. A seguito di sopralluoghi e accertamenti, l’amministrazione ha rilevato plurime violazioni delle prescrizioni del titolo: orari di conferimento delle matrici, stoccaggio non autorizzato di pollina, mancata ultimazione delle opere di accesso viario, carenze nella bonifica acustica e difformità rispetto al progetto antincendio, con revoca del certificato di prevenzione incendi.

La Provincia ha quindi sospeso l’autorizzazione e respinto le istanze di revoca presentate dalla società. Dopo la revoca della sospensione in autotutela, il GSE ha recuperato le tariffe incentivanti erogate nel periodo di sospensione. La società ha impugnato gli atti con ricorso straordinario, dichiarato inammissibile, e poi agito dinanzi al TAR per il risarcimento del danno. Il TAR ha respinto il ricorso e la società ha appellato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto i motivi relativi alla pretesa violazione dell’art. 21-quater l. n. 241/1990, sia per il superamento del termine riferito all’art. 21-nonies, sia per l’assenza di un termine finale di sospensione. Richiamato il principio iura novit curia e il potere del giudice di attribuire al provvedimento un nomen iuris diverso, la Corte riqualifica l’atto come decadenza risolutivamente condizionata.

Sul punto richiama l’Adunanza plenaria n. 18 del 2020, che distingue la decadenza dall’autotutela: la prima richiede un’espressa previsione di legge, attiene alla falsità delle dichiarazioni o alla violazione di prescrizioni essenziali ed è espressione di potere vincolato. Il fondamento del potere è individuato nella normativa di settore e nella convenzione ex art. 11 l. n. 241/1990. Poiché i limiti temporali dell’autotutela si erano consumati, la decadenza costituisce lo strumento residuale per scongiurare l’inadempimento.

Quanto al dedotto deficit motivazionale, la Corte ritiene il provvedimento adeguatamente sostenuto dalle difformità accertate rispetto al titolo, con esposizione a pericolo della pubblica incolumità. Sul principio di proporzionalità, il Collegio ricostruisce la cd. teoria dei tre gradini — idoneità, necessarietà, adeguatezza — e ritiene che la Provincia abbia preceduto l’atto con plurime diffide rimaste inattuate, optando per un provvedimento condizionato e non definitivo.

Respinto anche il motivo sul preteso carattere sanzionatorio, la Corte esclude, richiamando la medesima Adunanza plenaria n. 18 del 2020, ogni tratto comune tra decadenza e sanzione. Quanto alla domanda risarcitoria, manca il requisito dell’ingiustizia del danno: non essendo illegittimo l’esercizio del potere, non si configura la responsabilità aquiliana dell’amministrazione secondo le coordinate dell’Adunanza plenaria n. 7 del 2021. L’appello è quindi respinto con conferma della sentenza, con diversa motivazione, e integrale compensazione delle spese.