Nessun affidamento su atti endoprocedimentali in materia di terre civiche (TAR Abruzzo n. 95 del 15.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento tutelabile quale limite all’azione amministrativa ha ad oggetto la stabilità di una situazione di vantaggio che trova titolo in un provvedimento ampliativo della sfera giuridica del privato. L’atto che lede tale affidamento è quello che rimuove gli effetti favorevoli nell’esercizio del potere di autotutela ed è soggetto ai limiti sostanziali e temporali degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990. Non può pertanto nutrirsi alcun affidamento sulla conservazione di atti privi di natura provvedimentale, né l’amministrazione è vincolata ai limiti dell’autotutela quando sottopone a riesame un atto privo di effetti conformativi di situazioni giuridiche altrui. La nota endoprocedimentale che annuncia un possibile esito del procedimento e l’elenco delle terre civiche oggetto di istanze di legittimazione non attribuiscono posizioni di vantaggio e la loro doverosa rettifica non integra esercizio di autotutela.

Il Fatto

Il ricorrente, con istanza del 13.11.2013, ha chiesto al Comune e alla Regione la legittimazione del possesso e l’affrancazione di terreni gravati da uso civico situati in una frazione del Comune. L’Amministrazione separata dei beni di uso civico si è opposta all’istanza.

All’esito del sopralluogo e in ottemperanza a una precedente sentenza dello stesso tribunale, la Regione ha respinto l’istanza con determinazione del 6.12.2017, ritenendo non riscontrata la presenza di sostanziali e permanenti migliorie apportate dall’occupatore. Il ricorrente ha impugnato il provvedimento, unitamente alla trascrizione e agli atti presupposti, deducendo contraddittorietà con il parere favorevole in precedenza espresso, violazione dell’affidamento, violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 e disparità di trattamento rispetto all’accertamento tributario ai fini dell’INVIM.

La Motivazione della Corte

Il collegio esamina congiuntamente i primi tre motivi e li ritiene infondati. Ricorda che l’affidamento tutelabile presuppone una situazione di vantaggio avente titolo in un provvedimento ampliativo, sicché l’atto lesivo è solo quello che ne rimuove gli effetti favorevoli in autotutela, con i connessi limiti sostanziali e temporali. Ne deriva che non è configurabile alcun affidamento sulla conservazione di atti privi di natura provvedimentale.

Applicando tale regola al caso, i provvedimenti ritenuti lesivi non hanno attitudine a incidere sulla sfera giuridica del ricorrente, quale possessore sine titulo di suoli gravati da uso civico. La nota regionale del 20.11.2015 è una comunicazione endoprocedimentale diretta all’Amministrazione separata, che si limita ad annunciare un possibile esito del procedimento senza idoneità a produrre effetti esterni. Lo stesso vale per l’invito rivolto al ricorrente a esporre le proprie osservazioni, parimenti privo di valore provvedimentale.

Identica conclusione riguarda l’elenco delle terre civiche oggetto di istanze di legittimazione, rettificato contestualmente al rigetto. Il collegio osserva che l’elenco non attribuisce ai richiedenti alcuna posizione di vantaggio, ma serve unicamente a rendere nota la richiesta di esclusione dal dominio collettivo: si tratta di un atto endoprocedimentale con finalità partecipative, la cui rettifica doverosa non è espressione di autotutela e non ne subisce i limiti.

Il quarto motivo è respinto per difetto del presupposto. La censura di disparità di trattamento richiede l’allegazione di situazioni identiche trattate diversamente, mentre non vi è identità tra chi chiede la legittimazione e l’affrancazione delle terre civiche, riconoscendosi possessore senza titolo, e la posizione di soggetto passivo dell’INVIM assunta come titolare di un diritto reale sugli stessi terreni ai sensi dell’art. 2 d.P.R. n. 643/1972. I due procedimenti sono autonomi e l’antinomia ricade su chi ha dato volontariamente causa alle situazioni descritte, non essendo l’amministrazione tenuta ad accertare la veridicità della dichiarazione di non essere proprietario dei suoli posseduti, posto che presupposto del provvedimento richiesto è, ex art. 9 r.d. n. 1766/1927, il possesso decennale con apporto di migliorie.

Il ricorso è respinto e le spese processuali sono compensate in considerazione della natura dell’interesse azionato.