Nullità del provvedimento amministrativo e termini di impugnazione dell’atto annullabile (TAR Abruzzo n. 94 del 15.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nel diritto amministrativo la nullità del provvedimento costituisce l’eccezione e l’annullabilità la regola: le cause di nullità sono tassative e richiedono la mancanza di un elemento essenziale, strutturale, dell’atto. Il difetto di motivazione integra violazione di legge e determina annullabilità, non nullità, con la conseguenza che l’atto resta efficace e va impugnato nel termine ordinario di decadenza. Non è pertanto invocabile il termine più lungo previsto per l’azione di nullità, restando irricevibile il ricorso notificato oltre il termine ordinario.

Il Fatto

La società ricorrente impugna la nota con cui l’Ufficio Dogane competente ha adottato una determinazione in materia di voltura delle autorizzazioni sui depositi commerciali di prodotti energetici. Il gravame si articola in un unico motivo, con il quale si deduce la nullità o inesistenza del provvedimento per mancanza assoluta degli elementi essenziali, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990, unitamente al vizio di motivazione carente e alla lesione dell’affidamento.

L’Amministrazione si costituisce e resiste, chiedendo la reiezione. La questione centrale attiene alla qualificazione dell’invalidità dedotta e alle conseguenze sul termine di impugnazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva anzitutto un dato cronologico: la nota impugnata è stata notificata in data anteriore al ricorso, che risulta notificato oltre sei mesi dopo. Il thema decidendum si sposta quindi sulla qualificazione del vizio: solo accogliendo la tesi della nullità la ricorrente potrebbe beneficiare del termine più lungo.

Il Tribunale ricostruisce la distinzione tra le due forme di invalidità. L’atto nullo è inefficace di diritto e considerato tamquam non esset; l’atto annullabile produce i suoi effetti fino alla pronuncia giudiziale di illegittimità. Nel diritto amministrativo l’ordine è invertito rispetto al diritto civile, per esigenze di certezza dell’azione amministrativa, che mal tollera impugnative non soggette a decadenza.

Le cause di nullità previste dall’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990 hanno carattere tassativo: mancanza degli elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, violazione o elusione del giudicato, nullità testuali. La giurisprudenza ne ha dato interpretazione restrittiva. Il Collegio richiama Cons. Stato, sez. V, n. 792 del 2012, secondo cui la nullità strutturale è ravvisabile solo quando l’atto sia privo di uno degli elementi necessari a qualificarlo come tale, e Cons. Stato, sez. II, n. 6436 del 2020, che colloca la patologia nella inconfigurabilità della fattispecie concreta rispetto a quella astratta, accertabile mediante riscontro estrinseco.

Applicando tali coordinate, il difetto di motivazione va ascritto a violazione di legge: l’atto potrà essere annullabile, non nullo. Quanto alla forma, non ogni deficit conduce a nullità, poiché l’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990 degrada determinate violazioni a mera irregolarità. La causa dell’atto è elemento funzionale e non strutturale, sicché i vizi che la riguardano attengono all’eccesso di potere. Nessuna delle ipotesi di nullità strutturale è ravvisabile nel caso concreto.

Conseguenza processuale: inapplicabile il termine più lungo, il ricorso è irricevibile. Il Collegio aggiunge, in via di mero obiter, che la domanda risarcitoria sarebbe comunque infondata, dovendosi distinguere tra attività soggette a regime autorizzativo e attività libere, e chiarendo che il parere dell’Ufficio Dogane concerne solo gli aspetti fiscali ai sensi dell’art. 4, comma 2, del D.P.R. n. 420/1994, prescindendo dagli altri requisiti. Le spese seguono la soccombenza.