Variante al PGT e interpretazione conforme dell’atto amministrativo (TAR Lombardia n. 3447 del 03.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’esclusione di una destinazione urbanistica dall’allegato al Piano delle Regole non integra, di per sé, un divieto generalizzato di esercizio dell’attività sull’intero territorio comunale, quando le norme tecniche di attuazione non contengano un’espressa inibizione. L’art. 51, comma 1, della L.R. n. 12 del 2005 impone che le destinazioni escluse siano individuate esplicitamente. Nell’interpretazione dell’atto amministrativo il giudice applica i criteri degli artt. 1362 e seguenti cod. civ., con lettura complessiva e secondo buona fede, e recepisce il principio di conservazione degli atti giuridici, che impone di assegnare all’atto il significato conforme alla disciplina sovraordinata. Ne deriva che la libertà di iniziativa economica non può essere compressa sino a vietare un’attività produttiva sull’intero territorio comunale, salvo esplicita previsione. La scelta pianificatoria che inibisce un nuovo insediamento industriale insalubre di prima classe in un ambito circoscritto, a tutela di interessi ambientali e sanitari, costituisce espressione di discrezionalità non sindacabile nel merito.

Il Fatto

Le società ricorrenti, appartenenti a un gruppo attivo nella produzione di calcestruzzo e materiali per l’edilizia, impugnavano la deliberazione consiliare con cui un Comune approvava la variante al Piano di Governo del Territorio. Con motivi aggiunti censuravano anche la successiva deliberazione di approvazione definitiva. Il thema decidendum ruotava attorno all’asserito divieto, introdotto dalla variante, di esercitare sull’intero territorio comunale la produzione di conglomerato bituminoso, attività rientrante tra quelle svolte dal gruppo.

Il Comune si costituiva chiedendo il rigetto. Un’associazione di categoria interveniva ad adiuvandum. Dopo la cancellazione della causa dal ruolo, la controversia era discussa all’udienza straordinaria di smaltimento e trattenuta in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto il primo motivo, osservando che la formulazione del PGT sul punto è poco perspicua e suscettibile di letture divergenti. La variante contestata aveva espunto dall’allegato al Piano delle Regole la sotto-destinazione relativa alla produzione di conglomerato bituminoso, in precedenza ammessa. Le ricorrenti ne deducevano un divieto generalizzato, stante l’efficacia vincolante del Piano delle Regole sui regimi dei suoli.

L’argomentazione non convince il Tribunale. L’allegato va letto insieme alle norme tecniche di attuazione, che non contengono alcun divieto espresso. Soprattutto, l’art. 51, comma 1, della L.R. n. 12 del 2005 richiede che le destinazioni escluse siano individuate esplicitamente, requisito nella specie carente. Il Collegio richiama quindi i criteri ermeneutici degli artt. 1362-1371 cod. civ., applicabili ai provvedimenti amministrativi: non il solo senso letterale, ma una valenza complessiva, secondo buona fede, nel rispetto della libertà di impresa ex art. 41 Cost.

Il percorso si chiude con il richiamo al principio di conservazione degli atti giuridici, ribadito dalla Cons. Stato, Sez. VII, n. 5944 del 2024: tra più interpretazioni possibili va prescelta quella conforme alla disciplina sovraordinata, secondo il brocardo actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat. Da qui la conclusione che il PGT non vieta la produzione di conglomerato bituminoso sull’intero territorio: il primo mezzo è rigettato.

Il divieto opera invece nel solo ambito di interesse AT2. Quanto al secondo motivo, il Tribunale rileva che l’attività costituisce industria insalubre di prima classe ex art. 216 del R.D. n. 1265 del 1934, con rilevante impatto ambientale, e che la variante mira a impedirne il nuovo insediamento, mai prima avviato, tutelando le aree protette circostanti. La scelta di piano, avallata dai pareri delle autorità sanitarie e ambientali, non è illogica né irrazionale, e i ricorrenti non vantavano alcuna aspettativa qualificata al nuovo insediamento.

Sul terzo motivo, il Collegio esclude la lesione dell’affidamento: la variante precedente ammetteva la destinazione solo nella scheda d’ambito, senza alcun piano attuativo approvato né convenzione, e la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. IV, n. 7527 del 2024) nega che la mera approvazione di un piano urbanistico generi affidamento. Quanto alla proporzionalità, il divieto di nuovo insediamento realizza un equo contemperamento, giacché la libertà di iniziativa economica incontra i limiti della tutela ambientale e sanitaria.

I motivi aggiunti, che ripropongono le medesime censure, sono respinti. Sulla mancata VAS, il Tribunale osserva che la variante ha carattere puntuale e riduce, non incrementa, l’impatto ambientale. Il ricorso e l’intervento sono rigettati, con spese compensate.