Variante urbanistica mascherata da interpretazione: incompetenza della Giunta (TAR Sicilia n. 844 del 17.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La delibera di Giunta municipale che, qualificandosi come atto di indirizzo interpretativo, inserisce nella norma tecnica di attuazione di piano una destinazione d’uso prima non consentita, integra nella sostanza una variante urbanistica parziale e non una mera interpretazione. Il nomen iuris adottato dall’Amministrazione non è vincolante: rileva il contenuto dispositivo dell’atto. Ne consegue l’illegittimità per incompetenza assoluta dell’organo che l’ha adottata, spettando il potere di pianificazione e di variante in via esclusiva al Consiglio comunale e non alla Giunta. L’illegittimità è aggravata dalla violazione delle garanzie procedurali previste per l’approvazione delle varianti, eluse mediante la qualificazione dell’atto come interpretativo. Il principio di eterointegrazione non consente all’organo esecutivo di disapplicare o modificare una norma di piano ritenuta non conforme ai principi di liberalizzazione del commercio.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di un supermercato nel Comune di Noto, ha impugnato la Delibera della Giunta Municipale n. 81 del 18 giugno 2025, con cui l’Amministrazione ha approvato il progetto di un insediamento commerciale per la vendita di prodotti alimentari e non su un terreno ricadente nella zona D1/3 del piano regolatore particolareggiato, qualificata come P.I.P., e il relativo schema di convenzione.

Le norme tecniche di attuazione del piano ammettevano in tale zona unicamente locali per la commercializzazione e la distribuzione all’ingrosso. La Giunta, qualificando il proprio operato come meramente interpretativo, ha ritenuto di inserire dopo la dizione “all’ingrosso” la congiunzione “e al dettaglio”. La ricorrente ha dedotto la natura di variante urbanistica dell’atto, l’incompetenza della Giunta e la violazione della procedura prevista per le varianti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’eccezione di inammissibilità dell’intervento ad opponendum della società promissaria acquirente dell’area: l’eccezione è infondata, poiché il contratto preliminare di compravendita conferisce un interesse diretto, concreto e attuale alla conservazione del provvedimento favorevole.

È poi rigettata l’eccezione di carenza di interesse ad agire. La ricorrente opera nel medesimo territorio comunale con la stessa attività commerciale. La “vicinitas” commerciale va intesa in senso funzionale, come appartenenza al medesimo bacino di utenza: entrambe le strutture sono supermercati destinati alla vendita di prodotti alimentari e non, sicché è verosimile che si rivolgano almeno in parte alla medesima clientela. Il pregiudizio lamentato è concreto e attuale. La delibera, inoltre, non è un mero atto di indirizzo politico: essa delibera espressamente di ritenere approvabile il progetto e di approvare lo schema di convenzione, assumendo contenuto concreto e immediatamente lesivo.

Nel merito il ricorso è fondato. Il fulcro è la qualificazione giuridica dell’atto. L’interpretazione chiarisce il significato di una norma ambigua o la coordina con altre, senza alterarne il contenuto prescrittivo; la modifica interviene invece direttamente sul testo, integrandolo o sostituendolo. Nella specie la norma di attuazione era chiara e priva di ambiguità. L’inserimento della dizione “e al dettaglio” non è interpretazione, ma modifica testuale che amplia le destinazioni d’uso ammissibili.

A prescindere dal nomen iuris utilizzato, l’atto ha modificato la disciplina urbanistica di piano e si qualifica come variante urbanistica parziale. Ne discende la palese illegittimità per incompetenza assoluta: nell’ordinamento degli enti locali il potere di pianificazione e di adozione delle varianti spetta in via esclusiva al Consiglio comunale, mentre la Giunta, organo esecutivo, ne è priva.

L’illegittimità è aggravata dalla violazione delle norme procedurali. Avendo mascherato la variante da atto interpretativo, l’Amministrazione ha eluso le garanzie partecipative prescritte per l’approvazione delle varianti, quali pubblicazione, deposito degli atti, presentazione di osservazioni e conferenza di pianificazione.

Non è condivisibile la tesi dell’interpretazione adeguatrice ai principi di liberalizzazione del commercio. Il principio di eterointegrazione non consente a un organo esecutivo di disapplicare o modificare una norma di piano ritenuta non conforme: il potere di adeguamento spetta all’organo titolare della funzione di pianificazione, attraverso lo strumento tipico della variante. Il ricorso è pertanto accolto e l’atto impugnato annullato.