Verifica anomalia offerta e onere di spiegare provando il costo manodopera (TAR Sicilia n. 2671 del 16.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
In sede di verifica di anomalia dell’offerta il concorrente non può limitarsi a “spiegare” in via assertiva le ragioni della riduzione dei costi rispetto alla lex specialis: egli deve fornire giustificazioni specifiche, credibili e documentate, idonee a consentire un controllo sulla sostenibilità dell’offerta, secondo l’onere di “spiegare provando”. La stazione appaltante è tenuta a un’istruttoria effettiva, che verifichi la coerenza del monte-ore rispetto ai livelli minimi di servizio e ai parametri di settore, la sostenibilità dei turni e l’aderenza dei costi orari ai minimi salariali inderogabili. Il giudizio tecnico-discrezionale sull’anomalia resta sindacabile nei limiti dell’illogicità, contraddittorietà o travisamento, ma il giudice deve accertare se la decisione sia obiettivamente ragionevole, anche sotto il profilo dell’omessa istruttoria e del difetto di motivazione. La motivazione per relationem è ammissibile solo se l’amministrazione dà conto, sia pure succintamente, delle ragioni di condivisione e delle verifiche svolte. Il giudizio positivo di congruità che si fondi su dati aziendali e perizia di parte non verificati è pertanto illegittimo.

Il Fatto

Due società cooperative ricorrono avverso l’aggiudicazione, disposta da un Comune, della procedura per l’affidamento del servizio di gestione a tempo pieno di due asili nido comunali. Esse deducono gravi anomalie nell’offerta dell’aggiudicataria, con particolare riguardo alla congruità economica e al rispetto della normativa sul costo della manodopera.

Le ricorrenti censurano, in primo luogo, che la verifica dell’anomalia sia stata operata dalla commissione di gara e non dal responsabile unico del procedimento, in violazione dell’art. 7, lettera c), dell’allegato I.2 al d.lgs. n. 36/2023; in secondo luogo, che l’istruttoria sia stata meramente formale, con violazione dei minimi salariali e dei principi di trasparenza e parità di trattamento; da ultimo, il difetto di motivazione. Il Comune e la controinteressata resistono, eccependo anche l’inammissibilità per venire contra factum proprium e per omessa impugnazione di tutti i capi della decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge le eccezioni di inammissibilità. Il divieto di venire contra factum proprium non opera, perché le ricorrenti contestano le modalità con cui si è giunti alla riduzione delle voci di costo, non il fatto in sé della riduzione; né vi è preclusione a denunciare un profilo di illegittimità che riguardi la posizione di altro concorrente, in assenza di ricorso incidentale. Quanto all’omessa impugnazione di tutti i capi motivazionali, l’aggiudicazione si fonda in modo centrale sull’accettazione delle giustificazioni rese in sede di anomalia: se l’istruttoria e la motivazione su profili decisivi sono insufficienti, viene meno il nucleo portante del giudizio di affidabilità, con effetto assorbente sulle considerazioni accessorie.

Nel merito, la censura sul riparto di competenze non è fondata. L’art. 7, lettera c), prevede che il responsabile unico svolga la verifica sulle offerte anormalmente basse con l’eventuale supporto della commissione; il disciplinare di gara confermava tale assetto. Attraverso la sottoscrizione del provvedimento di aggiudicazione e della comunicazione, il responsabile unico ha fatto proprie per relationem le valutazioni della commissione, con autonoma assunzione di responsabilità. Il Collegio richiama il principio consolidato secondo cui non è precluso affidare la verifica a ulteriori soggetti quando essa comporti valutazioni tecniche complesse (Consiglio di Stato, V, 11 marzo 2021, n. 2086).

Il Tribunale delimita quindi i confini del proprio sindacato: resta preclusa la sovrapposizione sull’apprezzamento tecnico-discrezionale, ma deve essere effettuato un controllo effettivo sul rispetto dei minimi salariali inderogabili e sulla coerenza logico-contabile delle giustificazioni. Le tabelle ministeriali hanno valore parametrico e non rigidamente vincolante, ma gli scostamenti esigono giustificazione specifica e idoneo supporto istruttorio.

Nel caso concreto la doglianza investe un profilo qualitativamente decisivo: la sottostima delle ore lavorative rispetto al fabbisogno desumibile dagli atti di gara e dalla disciplina di settore. L’amministrazione ha replicato con economie organizzative e tassi di assenteismo, senza che dalla motivazione emerga un controllo effettivo sulla coerenza del monte-ore rispetto ai livelli minimi di servizio, sulla sostenibilità dei turni e sull’aderenza dei costi orari ai minimi contrattuali. Le deduzioni della controinteressata, fondate su dati aziendali e su una perizia di parte, non risultano verificate né confrontate con dati probatori o con le prescrizioni della lex specialis. Il giudizio positivo di congruità è dunque affetto da difetto di istruttoria e di motivazione su un aspetto cruciale.

Non trova invece accoglimento la censura sulla riduzione del costo della manodopera per compensare altre voci: il giudizio di anomalia ha natura globale e può considerare l’equilibrio complessivo dell’offerta, residuando il limite della sottostima del fabbisogno e della compressione dei minimi contrattuali. Il ricorso è accolto quanto al fabbisogno orario, con annullamento dell’aggiudicazione; è inammissibile per il resto, non disponendo il Tribunale del potere di annullare il contratto. L’amministrazione dovrà riesercitare il potere con nuova verifica; non può allo stato dichiararsi l’inefficacia del contratto né il subentro. Spese compensate.