Il vincolo paesaggistico prevale sulla zonizzazione e impedisce la sanatoria (Cons. Stato n. 7597 del 29.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il vincolo paesaggistico ha natura prevalente su ogni classificazione urbanistica, anche quando il piano territoriale paesaggistico qualifichi la zona come a tutela limitata, perché le disposizioni del d.lgs. n. 42 del 2004 rivestono carattere tassativo e inderogabile a tutela di valori di rango costituzionale. L’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 è preventiva, obbligatoria ed espressa e costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire. In sua assenza il diniego di sanatoria assume natura vincolata e non è annullabile per difetto di preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 21 octies, comma 2, l. n. 241 del 1990. L’ordine di demolizione è atto dovuto e non richiede motivazione sull’attualità dell’interesse pubblico, non essendo configurabile alcun affidamento alla conservazione di un illecito permanente.

Il Fatto

La società appellante aveva presentato domanda di permesso di costruire in sanatoria per opere realizzate senza titolo, consistenti in ampliamenti di superficie utile lorda, cambi di destinazione d’uso e nuove volumetrie. Roma Capitale aveva respinto l’istanza e, con successiva determinazione dirigenziale, aveva ordinato la demolizione dei manufatti, preavvisando l’applicazione della sanzione pecuniaria e l’acquisizione dell’area in caso di inottemperanza.

La società impugnava davanti al TAR Lazio sia il diniego sia l’ordine di demolizione, deducendo la violazione delle garanzie partecipative, l’eccesso di potere per mancata indicazione dell’interesse pubblico e l’inapplicabilità degli artt. 31 e 32 d.P.R. n. 380 del 2001. Il TAR dichiarava il ricorso in parte irricevibile, in parte improcedibile e comunque infondato nel merito. Proponeva quindi appello la società, chiedendo la riforma della sentenza.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente i tre motivi, attinenti a profili connessi, e li ritiene tutti infondati. Sul primo profilo, relativo alla mancata comunicazione dei motivi ostativi, il Collegio rileva che il rigetto dell’istanza di sanatoria si fonda su presupposti oggettivi: le opere sono state realizzate in assenza di titolo e in area soggetta a vincolo paesaggistico ex lege, senza la necessaria autorizzazione. Il diniego assume dunque natura vincolata, non lasciando margine di discrezionalità all’Amministrazione.

Ne consegue l’applicazione dell’art. 21 octies, comma 2, l. n. 241 del 1990, poiché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato. Il Collegio richiama sul punto Cons. Stato n. 3948 del 2016 e Cons. Stato n. 3667 del 2015, secondo cui il difetto di preavviso di rigetto condivide con la comunicazione di avvio del procedimento la funzione di garanzia del contraddittorio.

Il Consiglio precisa poi che l’accertamento di compatibilità paesaggistica non equivale a sanatoria edilizia: non legittima retroattivamente l’opera, ma consente solo una valutazione postuma della compatibilità con il vincolo. Anche in caso di esito positivo l’intervento resta formalmente illecito. Nella specie la Regione Lazio non ha mai adottato alcun provvedimento autorizzativo.

Quanto al secondo motivo, il Collegio ribadisce che i provvedimenti di repressione degli abusi edilizi sono atti dovuti a carattere vincolato. È sufficiente la descrizione dell’abuso, esplicitante natura e consistenza delle opere, a fondare la misura ripristinatoria. Non è configurabile alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione illecita che il tempo non può legittimare: l’illecito edilizio ha carattere permanente e l’interesse pubblico alla repressione è in re ipsa (richiamati Cons. Stato n. 1123 del 2018 e Cons. Stato n. 1498 del 2019).

Infine, sul terzo motivo, il Collegio afferma che il vincolo paesaggistico prevale su ogni classificazione urbanistica, anche se la zona è qualificata come a tutela limitata dal PTP. Nessuna disposizione di piano può derogare a un vincolo posto da legge dello Stato. Le opere, prive di titolo e mai oggetto di valido accertamento di compatibilità, non sono sanabili: richiamando Cons. Stato n. 881 del 2024, la Corte esclude la sanabilità delle opere che hanno comportato nuove superfici e nuova volumetria in zona vincolata. L’appello è respinto, con condanna dell’appellante alle spese di lite.