Restituzione incentivi dopo decadenza definitiva: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 21801 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. per le controversie attinenti a procedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia, non si estende alla domanda di restituzione di somme proposta dal GSE quando il provvedimento di decadenza dagli incentivi si sia consolidato. In tal caso, il potere pubblico è esaurito e il provvedimento assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile. La pretesa restitutoria, fondata sull’art. 2033 c.c., si colloca su un piano esclusivamente privatistico e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al “Primo Conto Energia”, era destinataria di un provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti adottato dal GSE nel 2017. La legittimità di tale provvedimento era stata confermata dal T.A.R. e, in appello, dal Consiglio di Stato. In pendenza di questi giudizi, il GSE aveva proposto un’azione dinanzi al giudice amministrativo per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti, qualificando la pretesa come indebito oggettivo. Il T.A.R. aveva accolto la domanda e il Consiglio di Stato aveva confermato la pronuncia, affermando la propria giurisdizione esclusiva. La società ha quindi proposto ricorso per regolamento di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel decidere la questione, hanno fatto ricorso al criterio del petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi e della natura della posizione giuridica dedotta in giudizio. Hanno rilevato che la domanda del GSE non aveva ad oggetto la contestazione della legittimità della decadenza, già definita in separati giudizi, ma esclusivamente la ripetizione delle somme erogate, divenute prive di titolo.

La Corte ha chiarito che la giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non comporta un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie originatesi da rapporti incentivanti. Essa si radica quando la lite attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come nel caso di impugnazione di provvedimenti di decadenza, revoca o rimodulazione degli incentivi. Al contrario, quando il provvedimento autoritativo non è più in discussione, perché non impugnato o confermato dal giudicato, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito.

Nella specie, la decadenza era stata definitivamente accertata. La pretesa del GSE, pertanto, non reclamava alcun nuovo esercizio di potere pubblico: il giudice adito non era chiamato a sindacare la legittimità della decadenza, ma solo ad accertare se, a fronte dei pagamenti effettuati, il titolo giustificativo fosse venuto meno e se sussistesse l’obbligo restitutorio. In questa prospettiva, la Corte ha richiamato il proprio precedente secondo cui appartiene al giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio davanti al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto originario.

Le Sezioni Unite hanno quindi accolto il primo motivo di ricorso, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, e hanno assorbito il secondo motivo concernente la dedotta illegittimità del diniego di sospensione del giudizio. La sentenza impugnata è stata cassata e la causa rimessa dinanzi al giudice ordinario per la riassunzione nel termine di legge.