Restituzione somme per delibera annullata non esperibile con ricorso avverso silenzio (Cons. Stato n. 4480 del 22.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’azione avverso il silenzio-inadempimento, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., è esperibile esclusivamente a tutela di situazioni giuridiche aventi la consistenza di interesse legittimo, a fronte di obblighi di provvedere che implichino l’esercizio di una potestà autoritativa, e non a tutela di diritti di credito o di pretese meramente patrimoniali. Il potere del giudice di accertare la fondatezza della pretesa sostanziale, previsto dall’art. 31, comma 3, c.p.a., può essere invocato solo quando il privato lamenti la mancata adozione di un provvedimento di natura vincolata, non il mancato adempimento di un’obbligazione restitutoria di natura pecuniaria. La domanda di restituzione di somme versate in esecuzione di un atto poi annullato in sede giurisdizionale si qualifica quindi come ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. e non integra un obbligo di provvedere.

Il Fatto

La società appellata aveva presentato un’istanza ad Arera e a Terna per ottenere la restituzione degli importi versati a titolo di ricalcolo dei corrispettivi di sbilanciamento per il periodo luglio 2012 – settembre 2014, in esecuzione di una delibera dell’Autorità successivamente annullata dal Consiglio di Stato con plurime sentenze del 2021. A fronte del silenzio serbato sull’istanza, la società ha adito il giudice amministrativo lamentando l’illegittimità del silenzio e chiedendo la condanna alla restituzione delle somme.

Il TAR Lombardia, con sentenza n. 3550 del 9 dicembre 2024, ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ha accolto la domanda relativa all’illegittimità del silenzio riconoscendo in capo ad Arera un obbligo di provvedere volto a chiarire i limiti del giudicato, e ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento dell’obbligo di restituzione. Arera ha appellato i capi di soccombenza; la società ha proposto appello incidentale avverso i capi di inammissibilità della domanda restitutoria.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato rovescia l’impostazione del primo giudice muovendo dalla qualificazione dell’istanza del 29 aprile 2024. Il Collegio rileva che, pur essendo denominata istanza di annullamento in autotutela, essa non sollecita in alcun modo l’attività provvedimentale dell’amministrazione: la società ha invitato Arera e Terna a prendere atto dell’annullamento giurisdizionale della delibera, ha chiesto la restituzione dell’importo indicato e ha costituito in mora le controparti ai sensi degli artt. 1219 e 2943 c.c.

Dal tenore letterale della richiesta emerge che essa non ha ad oggetto un obbligo di provvedere, bensì un obbligo di pagare, sul presupposto che nessun provvedimento, nemmeno di natura vincolata, sia più necessario dopo l’annullamento giurisdizionale. L’unica attività richiesta è la restituzione degli importi: l’istanza va quindi qualificata come domanda di ripetizione di un asserito indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.

La conferma proviene dalla stessa società, che tanto in primo grado quanto nell’appello incidentale ha rimarcato come la propria richiesta non attenga a un astratto obbligo di provvedere, ma alla restituzione di somme non dovute. Si tratta di una pretesa a contenuto meramente patrimoniale, insuscettibile di essere azionata con il rito del silenzio. Il credito restitutorio supera i limiti del rimedio giurisdizionale attivato.

Il Collegio richiama il principio per cui l’azione contro il silenzio-inadempimento è esperibile solo a fronte di obblighi di provvedere implicanti l’esercizio di una potestà autoritativa, non a tutela di diritti di credito, citando Cons. Stato, sez. VII, n. 4860 del 2024, sez. IV n. 5037 del 2021 e sez. II n. 9049 del 2022. Ne discende che il potere di accertamento della pretesa sostanziale ex art. 31, comma 3, c.p.a. non può essere invocato per il mancato adempimento di un’obbligazione restitutoria pecuniaria.

L’appello principale di Arera è pertanto accolto e quello incidentale della società respinto: in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è dichiarato inammissibile per insussistenza dell’obbligo di provvedere. Le spese del doppio grado sono compensate in ragione della peculiarità della controversia.