Il vincolo paesaggistico è valutazione tecnica opinabile ma sindacabile nell’attendibilità (TAR Toscana n. 194 del 20.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
La dichiarazione di notevole interesse pubblico dei beni paesaggistici costituisce il frutto di un giudizio valutativo in cui convergono competenze tecnico-scientifiche eterogenee, tutte ascrivibili alle scienze umane e non alle scienze esatte. La nozione di bene paesaggistico è un concetto giuridico indeterminato e la dichiarazione che lo accerta è connotata da un margine di opinabilità. Il sindacato giurisdizionale è sempre ammissibile e pieno, perché investe la valutazione di fatti complessi e non scelte di stretto merito, ma va condotto sul piano dell’attendibilità del giudizio tecnico: il giudice verifica se quel giudizio rientri nella gamma delle risposte maggiormente plausibili. Ove nessun profilo di inattendibilità emerga e restino a fronteggiarsi opinioni divergenti egualmente plausibili, prevale la posizione dell’organo istituzionalmente competente. La tutela paesaggistica ha contenuto conformativo e può estrinsecarsi in prescrizioni d’uso, anche limitative, senza sovrapporsi alla disciplina urbanistico-edilizia ma specificando come questa possa esercitarsi.

Il Fatto

Il Comune ricorrente impugna, con un primo gravame, la comunicazione con cui la Soprintendenza ha avviato il procedimento per la dichiarazione di notevole interesse pubblico di una zona comprendente tre siti di rilievo storico e archeologico, per una superficie di 910 ettari, connessa alla necessità di ampliare un piccolo cimitero di campagna. Con un secondo ricorso, da valere anche come motivi aggiunti, impugna il decreto con cui il Direttore generale competente del Ministero ha concluso il procedimento, sottoponendo l’area a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. n. 42/2004, con la disciplina d’uso allegata.

Il Comune lamenta l’irragionevole estensione del perimetro, il rigore delle prescrizioni, la confusione tra tutela paesaggistica e tutela storico-culturale, il contrasto con il piano paesaggistico regionale, la violazione della leale cooperazione interistituzionale e lo sviamento di potere, per essere il vincolo finalizzato solo a impedire l’ampliamento del cimitero. Resistono il Ministero e la Soprintendenza; aderisce la Regione; intervengono ad opponendum i proprietari degli immobili del borgo.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale riunisce i ricorsi per il rapporto di continenza, rilevando che l’interesse autonomo a impugnare la comunicazione di avvio deriva dagli effetti preclusivi prodotti dal combinato disposto degli artt. 139, comma 4, e 146, comma 1, d.lgs. n. 42/2004. Respinta l’eccezione di difetto di legittimazione dei privati, il Collegio richiama la nozione di paesaggio dell’art. 131 d.lgs. n. 42/2004 e il criterio di sindacato sulle valutazioni tecniche, citando Cons. Stato n. 10624 del 2022, Cons. Stato n. 8167 del 2022 e Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5 del 2023.

Nel merito, la ricostruzione del provvedimento individua una pluralità di elementi unificanti — struttura idromorfologica, componenti naturalistiche, viabilità storica, paesaggio agrario, valori identitari e simbolici — che non si esauriscono nelle emergenze monumentali. Le censure comunali, fondate su una perizia di parte, restano apodittiche e generiche: negano in astratto l’unitarietà paesaggistica senza confutare in concreto l’analisi ministeriale. Manca la contestazione del metodo scientifico, sicché la tesi attorea vale come opinione divergente non più attendibile. È esclusa la commistione tra tutela paesaggistica e culturale, che ben possono concorrere, e l’uso improprio del vincolo in luogo della tutela indiretta dell’art. 45 d.lgs. n. 42/2004. L’estensione non è di per sé illegittima, essendo documentato che in Toscana oltre un quarto dei vincoli supera i mille ettari.

Le prescrizioni d’uso superano il vaglio: il divieto di mutamento di destinazione degli annessi agricoli è consequenziale alla tutela del paesaggio agrario; le limitazioni all’edificato storico e il divieto di nuovi impianti energetici in superficie hanno finalità conservativa in re ipsa; il nulla osta archeologico per gli scavi oltre un metro è coerente con l’art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. n. 42/2004. La disciplina dei siti religiosi non è singolare, riguardando tutti gli immobili individuati nel decreto. Il contenuto conformativo del vincolo trova conforto in Corte cost. n. 164 del 2021, richiamata anche per escludere che il modello redazionale del piano regionale condizioni la dichiarazione ministeriale: l’art. 138, comma 3, d.lgs. n. 42/2004 preserva il potere autonomo dello Stato, e le difformità sono solo formali. La sequenza procedimentale dimostra il pieno coinvolgimento degli enti, con esame e parziale accoglimento delle osservazioni. Escluso lo sviamento di potere, i ricorsi sono respinti con compensazione delle spese.