Rinuncia preventiva alle pretese risarcitorie e inammissibilità della domanda (Cons. Stato n. 9759 del 10.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La rinuncia preventiva alle domande di risarcimento del danno, contenuta in un accordo tra l’amministrazione e il privato e riferita a pretese non ancora azionate, costituisce valido ed efficace atto di disposizione del diritto d’azione, in quanto inerente a una situazione soggettiva patrimoniale pienamente disponibile. Ne consegue la carenza di legittimazione attiva e l’inammissibilità della domanda risarcitoria successivamente proposta. Il giudicato di annullamento dei provvedimenti illegittimi non si estende agli ulteriori elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria — danno, nesso di causalità e colpa — estranei al thema decidendum dei giudizi di impugnazione. Non è ammissibile una domanda risarcitoria “generale” e “onnicomprensiva” che unifichi artificiosamente una pluralità di atti e condotte autonomi, ciascuno dei quali avrebbe dovuto essere contestato secondo i termini e le modalità dell’art. 30, commi 3 e 4, c.p.a.

Il Fatto

Una cooperativa edilizia ha realizzato un complesso residenziale. Tra il 26 giugno e il 13 luglio 2017 il Comune ha notificato cinque ordinanze di demolizione e ripristino, accertando superfici e volumi superiori al assentito. I provvedimenti sono stati impugnati davanti al TAR Lombardia e sospesi in via cautelare, stante l’impegno della cooperativa a ripristinare la conformità dei lavori ai titoli edilizi.

Nel febbraio 2018 il GIP ha disposto il sequestro preventivo di porzioni degli immobili e il Comune ha ordinato la sospensione dei lavori. Nel gennaio 2019 la cooperativa ha presentato una proposta di “conformizzazione”, impegnandosi a rinunciare ai ricorsi pendenti e alle connesse domande di risarcimento; il Comune l’ha approvata con determinazione del 21 gennaio 2019. Seguivano permessi di costruire in sanatoria e l’annullamento delle ordinanze, confermato in appello nel 2023. La cooperativa ha poi domandato il risarcimento dei danni da ritardo, quantificati in oltre 4 milioni di euro. Il TAR ha respinto il ricorso per difetto di nesso causale; proposto appello, il Comune ha riproposto le eccezioni di rito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per intervenuta rinuncia alle pretese risarcitorie. Nella proposta del 16 gennaio 2019, approvata dal Comune, la cooperativa aveva assunto l’obbligo di rinunciare ai ricorsi avverso le ordinanze e alle “connesse domande di risarcimento del danno”, una volta perfezionatisi i procedimenti di conformizzazione. Tali procedimenti si sono conclusi favorevolmente, come attestano gli atti comunali e il rilascio dei permessi in sanatoria.

La rinuncia preventiva integra un atto di disposizione del diritto d’azione, valido in quanto relativo a situazione patrimoniale disponibile, richiamandosi Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2004, n. 6239 e Cons. Stato, sez. IV, 12 febbraio 2025, n. 1165. La pretesa non è più nella titolarità della cooperativa, con conseguente inammissibilità del ricorso.

Respinta è l’eccezione di giudicato: le sentenze del 2021 e del 2023 hanno definito il merito in ragione di un perdurante interesse morale o strumentale di più parti, prescindendo dall’accordo e limitandosi alla legittimità delle ordinanze. La domanda risarcitoria è stata proposta per la prima volta solo nel presente giudizio, restando estranea al thema decidendum di quei processi. Priva di prova è poi l’asserita coartazione della volontà: la cooperativa ha elaborato essa stessa il testo della proposta, e il contenuto dell’accordo risulta coerente con una libera gestione dei propri interessi.

Nel merito l’appello è giudicato manifestamente infondato. Il giudicato di annullamento non si estende a danno, nesso di causalità e colpa. La causa del pregiudizio è individuata dall’appellante in una sequenza di atti ulteriori, non unificabili in un’unitaria condotta: il sequestro penale e la diffida del 21 febbraio 2018 hanno valenza interruttiva del nesso eziologico, e la rinuncia al contenzioso contro tale diffida rende la cooperativa partecipe della sequenza causale. La ricostruzione appare inoltre contraria al principio che vieta di venire contra factum proprium, avendo la cooperativa assunto un ruolo attivo nella conformizzazione.