Accesso agli atti tra interesse differenziato onere documentale e accoglimento parziale (Cons. Stato n. 9389 del 22.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’istanza di accesso agli atti che investa una mole documentale tale da comportare un carico di lavoro irragionevole per l’amministrazione, in rapporto alle ordinarie esigenze di buon andamento, può essere legittimamente respinta, anche quando la documentazione sia integralmente digitalizzata. La qualificazione dell’istante come soggetto titolare di una posizione differenziata non esclude di per sé la valenza esplorativa della richiesta. Resta tuttavia fermo il potere-dovere della P.A. di accogliere parzialmente l’istanza, circoscrivendola alla documentazione dei soggetti in posizione utile al beneficio, senza che a tal fine sia necessaria una nuova domanda. Il giudice amministrativo non dichiara perciò inammissibile, ex art. 34, comma 2, c.p.a., la domanda di ostensione limitata proposta in via subordinata, vertendosi in ipotesi di potere che l’amministrazione poteva esercitare e che ha negato.

Il Fatto

Il Consorzio appellante partecipava alla procedura indetta dal Ministero dell’Agricoltura per agevolazioni finanziarie ai contratti di filiera, ai sensi della legge n. 289/2002. Collocatosi al 225° posto della graduatoria con 80,85 punti — a fronte di soli 39 soggetti ammessi al finanziamento — presentava istanza di accesso ai sensi dell’art. 5, comma 1, d.lgs. n. 33/2013 e, in subordine, della legge n. 241/1990, per ottenere le domande di tutti i proponenti, la documentazione progettuale, gli atti istruttori e i verbali della commissione.

Dopo un accesso parziale, il Ministero respingeva l’ulteriore istanza con nota del 21.09.2023, invocando il volume e l’eterogeneità dei documenti (circa 15.000) e l’onere di oscuramento dei dati personali. Il TAR Lazio, Sez. V, con sentenza n. 8308/2024, respingeva il ricorso e dichiarava inammissibile la domanda subordinata di accesso ai soli atti dei primi 39 classificati, ritenendola non proposta in via amministrativa. Il Consorzio proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di inammissibilità dell’appello, rilevando che il TAR non aveva qualificato l’istanza come accesso difensivo ex art. 24, comma 7, legge n. 241/1990, né aveva ravvisato la carenza del legame di stretta strumentalità. L’appellante aveva inoltre contestato in modo plurimo la qualificazione dell’istanza come esplorativa.

Nel merito, il Consiglio di Stato ricostruisce il rapporto tra accesso documentale e accesso civico generalizzato, richiamando Cons. Stato, A.P., n. 10 del 2020 e Cons. Stato, n. 545 del 2021: i due regimi si integrano, non si escludono. Le eccezioni dell’art. 5-bis d.lgs. n. 33/2013, assolute e relative, vanno valutate con la tecnica del bilanciamento caso per caso. Su questo fronte, l’orientamento prevalente ammette che il diniego motivato dalla compromissione del buon andamento possa essere legittimo quando la richiesta sia massiva e il carico di lavoro non ragionevolmente esigibile.

La Corte ritiene la richiesta, pur dettagliata, connotata da finalità esplorativa: a ogni domanda si associava la richiesta degli allegati e delle valutazioni, per oltre 15.000 documenti da esaminare e oscurare. Richiama Cons. Stato, Sez. III, n. 6028 del 2019 e Cons. Stato, Sez. VI, n. 5702 del 2019: l’onere di puntuale individuazione grava sull’istante e il dialogo cooperativo è mera facoltà, non obbligo legislativo. La circostanza che la posizione in graduatoria non fosse connessa al bene della vita rende il carico irragionevole. La digitalizzazione non allevia l’onere, dovendosi comunque esaminare ogni fascicolo. I primi due motivi sono quindi respinti.

Il terzo motivo è invece fondato. Quanto alla domanda subordinata di ostensione limitata ai primi 39 classificati, il Collegio esclude la violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.: il potere di circoscrivere l’accesso era già nella disponibilità del Ministero, che aveva già accordato un accesso parziale. L’art. 25 della legge n. 241/1990 riconosce espressamente alla P.A. il potere di limitare la richiesta. L’appello è pertanto parzialmente accolto, con ordine di ostensione dell’intera documentazione dei proponenti collocati dalla posizione 1 alla 39 della graduatoria, e con compensazione delle spese del doppio grado.