Accesso difensivo agli atti ispettivi e oscuramento dei dati dei denuncianti (TAR Campania n. 5510 del 05.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto di accesso difensivo garantito dall’art. 24, comma 7, L. n. 241/1990 prevale sulle esclusioni previste dalla normativa regolamentare di settore, ivi comprese quelle poste a tutela della riservatezza dei terzi. Le categorie di documenti sottratti all’accesso dal D.M. n. 757/1994 non operano in modo automatico e preclusivo: quando l’istanza è funzionale alla cura o alla difesa di interessi giuridici, l’Amministrazione deve procedere a un bilanciamento in concreto tra l’esigenza ostensiva e le contrapposte ragioni di riservatezza. Il diniego fondato sul mero richiamo alle categorie astratte del decreto, senza specificazione dei documenti e delle ragioni del pregiudizio, è illegittimo per difetto di motivazione e di istruttoria. L’esigenza di tutela dei denuncianti e dei lavoratori dichiaranti si soddisfa mediante l’oscuramento dei dati identificativi, misura idonea a contemperare gli interessi in conflitto senza sacrificare il diritto di difesa.

Il Fatto

La società ricorrente, appaltatrice dei lavori di costruzione di un centro polivalente per conto della stazione appaltante, era destinataria di un provvedimento di sospensione dell’attività imprenditoriale adottato dall’Ispettorato Territoriale del Lavoro all’esito di un sopralluogo nel cantiere, con contestuale redazione di verbale e accertamento di violazioni in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro. Una successiva visita ispettiva confermava la persistenza delle condizioni di rischio e la non ottemperanza alle prescrizioni, con trasmissione degli atti all’Autorità Giudiziaria e irrogazione di sanzione pecuniaria. Dopo la regolarizzazione e il pagamento della somma aggiuntiva, la stazione appaltante notificava alla società un preavviso di risoluzione del contratto fondato proprio sulle risultanze ispettive.

La società presentava quindi istanza di accesso agli atti del procedimento ispettivo ai sensi degli artt. 22 e seguenti L. n. 241/1990 e dell’art. 24, comma 7, della medesima legge. L’Ispettorato rigettava l’istanza richiamando l’art. 2, comma 1, lettere b), c) e d), del D.M. n. 757/1994 e l’art. 3 del medesimo decreto. La società impugnava il diniego davanti al TAR, deducendo la violazione della disciplina sull’accesso, l’eccesso di potere per difetto di motivazione e la lesione del diritto di difesa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla stazione appaltante. L’eccezione è fondata: il provvedimento impugnato è stato adottato esclusivamente dall’Ispettorato, organo periferico dell’omonimo ente nazionale, in risposta a una richiesta riguardante atti formati e detenuti da quest’ultimo. La stazione appaltante, evocata come controinteressata, non ha adottato alcun provvedimento in materia di accesso né è titolare di competenza sugli atti richiesti. Essa va pertanto estromessa dal giudizio, con compensazione delle spese.

Nel merito, il ricorso è fondato. Il quadro normativo di riferimento è quello degli artt. 22 e seguenti L. n. 241/1990, come integrati dalla L. n. 15/2005, che ha rafforzato le tutele del diritto di accesso. L’art. 24, comma 7, stabilisce che deve comunque essere garantito l’accesso ai documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici. Il termine “comunque” esprime la prevalenza dell’accesso difensivo sulle limitazioni e sulle esclusioni contemplate dai commi precedenti, ivi comprese quelle poste a tutela della riservatezza dei terzi, secondo l’orientamento richiamato dal Collegio.

L’interesse della ricorrente è qualificato, attuale e concreto. La società è destinataria diretta del provvedimento di sospensione e dei verbali che ne costituiscono il presupposto, è titolare del contratto di appalto relativo al cantiere controllato e ha ricevuto un formale preavviso di risoluzione fondato sugli accertamenti ispettivi. La conoscenza degli atti è quindi strettamente funzionale all’esercizio del diritto di difesa, sia in sede stragiudiziale sia in sede giurisdizionale.

Il diniego è illegittimo per plurime ragioni. Anzitutto il D.M. n. 757/1994, adottato in attuazione dell’originario comma 4 dell’art. 24, va letto in combinato con il comma 7 introdotto nel 2005, clausola di salvaguardia assoluta in favore dell’accesso difensivo: le categorie di esclusione non possono operare in modo automatico, ma richiedono un bilanciamento in concreto tra l’esigenza ostensiva e la riservatezza dei terzi. In secondo luogo, il provvedimento si limita a invocare genericamente le lettere del decreto, senza indicare quali documenti siano riferibili a ciascuna categoria né spiegare perché la divulgazione possa arrecare pregiudizio ai lavoratori o ai terzi: un siffatto richiamo non soddisfa il requisito motivazionale dell’art. 3 L. n. 241/1990. In terzo luogo, la documentazione include atti già notificati o trasmessi alla ricorrente, rispetto ai quali un diniego generalizzato è contraddittorio e sproporzionato.

Quanto all’esposto-denuncia, la previsione regolamentare che lo sottrae all’accesso non può operare in modo assoluto quando l’istanza sia esercitata per finalità difensive, dovendosi eventualmente disapplicare la norma secondaria in contrasto con la norma primaria. La riservatezza dei denuncianti e dei lavoratori dichiaranti trova adeguata tutela nell’oscuramento dei dati identificativi, misura conciliativa riconosciuta dalla giurisprudenza. Il Collegio accoglie quindi il ricorso, annulla il diniego e accerta il diritto all’accesso, ordinando all’Ispettorato di esibire la documentazione entro trenta giorni con oscuramento dei dati anagrafici e identificativi dei denuncianti e dei dichiaranti, fatta eccezione per i verbali e i provvedimenti già portati a conoscenza della ricorrente.