Accesso difensivo: onere motivazionale specifico e divieto di mutatio del titolo (Cons. Stato n. 4986 del 23.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accesso difensivo di cui agli artt. 22 e 24 della legge n. 241 del 1990 esige che l’istanza espliciti in modo puntuale e specifico le finalità difensive perseguite e la strumentalità dei documenti richiesti rispetto alla situazione giuridica finale, non essendo sufficiente il generico riferimento a esigenze probatorie connesse a un giudizio pendente. Il difetto di motivazione non può essere sanato ex post in corso di causa, né mediante la conversione dell’istanza in accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, quando il richiedente abbia fatto esclusivo e inequivocabile riferimento alla disciplina dell’accesso documentale.

Il Fatto

Il Consorzio appellante era originario aggiudicatario dei lavori di realizzazione delle opere complementari in comune di Pesaro, nuova circonvallazione di Muraglia, nell’ambito dell’ampliamento alla terza corsia del tratto autostradale Cattolica-Fano, affidati con contratto del 3 luglio 2021. Nel corso dell’esecuzione l’appaltatore lamentava impedimenti non prevedibili e ingenti maggiori oneri, senza che la committente formalizzasse le necessarie varianti contrattuali. Con determinazione del 6 marzo 2023 la società appaltante comunicava la risoluzione in danno del contratto per presunto grave ritardo; il Consorzio proponeva ricorso davanti al Tribunale ordinario di Roma, tuttora pendente. Le lavorazioni residue venivano poi affidate mediante internalizzazione a una società in house.

Il 3 giugno 2025 il Consorzio presentava istanza di accesso difensivo per visionare ed estrarre copia degli atti relativi al nuovo affidamento, assumendone la necessità per verificare se fossero state concesse al nuovo appaltatore condizioni più favorevoli rispetto a quelle negate al Consorzio medesimo. La committente rigettava l’istanza per carenza del nesso di strumentalità. Il TAR Lazio respingeva il ricorso con sentenza n. 21505 del 2025 e il Consorzio proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina congiuntamente le censure per la loro stretta connessione e le ritiene infondate. Il punto di partenza è il tenore dell’istanza, che si limitava a dichiarare l’interesse a prendere visione degli atti concernenti i lavori appaltati al nuovo affidatario al fine di tutelarsi nel pendente giudizio civile. Tale formula non assolve all’onere motivazionale richiesto per l’accesso difensivo.

Il Consiglio di Stato condivide la statuizione del giudice di prime cure, secondo cui la richiesta ostensiva deve essere adeguatamente e diffusamente motivata, esplicitando in modo puntuale e specifico le finalità difensive e suffragandole con idonea documentazione. Non è sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, riferite a un processo pendente o ancora instaurando. Ne consegue l’insussistenza del presupposto della strumentalità rispetto alla situazione giuridica finale.

Il Collegio affronta poi il rapporto tra i due contratti. Il contratto di affidamento al nuovo operatore è separato dal contenuto del giudizio civile promosso dalla committente, che ha ad oggetto esclusivamente il primo appalto e le vicende che lo hanno caratterizzato; le vicende dell’uno non possono interferire con quelle dell’altro. La distinzione è confermata dalla consolidata giurisprudenza amministrativa richiamata nel provvedimento, secondo cui il contratto avente ad oggetto il nuovo affidamento dei lavori è distinto dal precedente.

Quanto al terzo motivo, il Consiglio esclude che l’inidoneità della motivazione possa essere rimediata tardivamente in corso di causa, mediante la modifica del titolo dell’istanza da accesso documentale a accesso civico generalizzato. Poiché l’istanza era stata formulata con espresso riferimento agli artt. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990 e non sussisteva l’interesse qualificato dell’istante, l’amministrazione non poteva valutarla alla stregua dei più ampi presupposti della disciplina dell’accesso civico.

Il richiamo è al principio dell’Adunanza Plenaria n. 10 del 2020: la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza generica o cumulativa anche secondo la normativa dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo e inequivocabile riferimento alla disciplina dell’accesso documentale. In tale evenienza, né l’amministrazione né il giudice amministrativo adito ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm. possono mutare il titolo definito dall’originaria istanza. L’appello è pertanto respinto, con conferma della sentenza impugnata e condanna dell’appellante alla rifusione delle spese, liquidate in euro 3000 oltre oneri di legge.