Accordi tra pubbliche amministrazioni e difetto di giurisdizione sulle pretese patrimoniali (TAR Lombardia n. 3281 del 20.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di cui all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., concernenti la formazione, la conclusione e l’esecuzione degli accordi fra pubbliche amministrazioni, va scrutinata con il criterio del petitum sostanziale. La giurisdizione esclusiva si radica solo quando l’amministrazione agisce come autorità, attraverso la spendita di poteri amministrativi, o quando la controversia ha a oggetto immediato l’accordo stesso. Le pretese di carattere meramente patrimoniale, collocate a valle dell’accordo e vertenti sul recupero di corrispettivi dovuti per la sua esecuzione, spettano al giudice ordinario. Parimenti appartiene al giudice ordinario la domanda di indebito arricchimento, istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto anche quando parte sia una pubblica amministrazione.

Il Fatto

Con convenzione dell’11 settembre 2014, stipulata ai sensi dell’art. 14, comma 26 ss. del d.l. n. 78/2010 e dell’art. 15 della legge n. 241/1990, alcuni Comuni disponevano la gestione in forma associata di funzioni comunali fondamentali, tra cui il servizio di Polizia Locale. Il Comune oggi ricorrente assumeva la qualifica di Comune capofila. A seguito dei recessi di alcuni enti, la convenzione restava in vigore tra due soli Comuni e veniva riapprovata nel 2016.

Il Comune resistente versava i rimborsi per le annualità 2016, 2017, 2019 e 2020, ma non per il 2018, per la cifra pacifica di euro 4.213,66. Lo stesso ente eccepiva l’impossibilità giuridica del pagamento per omessa adozione della determinazione di impegno di spesa e per impossibilità di variazione di bilancio. Il Comune capofila chiedeva quindi al TAR l’accertamento dell’obbligo di versamento e la condanna, in via subordinata per indebito arricchimento. All’udienza pubblica il Presidente rilevava a verbale un possibile difetto di giurisdizione ai sensi dell’art. 73, comma 3, cod. proc. amm.

La Motivazione della Corte

Il Collegio dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il punto di partenza è il criterio di riparto: anche per le situazioni astrattamente sussumibili nell’art. 133 cod. proc. amm. valgono le comuni regole fondate sulla dicotomia tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

Il Tribunale richiama la giurisprudenza di legittimità e di Cons. Stato, sez. V, n. 86 del 2023, secondo cui le domande di accertamento e condanna proposte in via principale sono dirette alla tutela immediata di un diritto soggettivo di credito. La sentenza valorizza l’orientamento delle Sezioni Unite n. 20464 del 2022, che impone di verificare con il criterio del petitum sostanziale se venga in contestazione l’adozione di strumenti negoziali sostitutivi dell’esercizio di un potere autoritativo. La giurisdizione esclusiva non sussiste quando la controversia si radica in un rapporto paritario collocato a valle dello strumento negoziale.

Sul versante degli accordi ex art. 15 della legge n. 241/1990, il Collegio richiama Cass. civ., Sez. Un., n. 11252 del 2022, che a sua volta cita n. 21770 del 2021 e n. 21652 del 2021: tali accordi coordinano l’esercizio di potestà amministrative, ma non regolano questioni meramente patrimoniali. La giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia a oggetto immediato l’accordo stesso.

Applicando tali criteri, il TAR rileva che nessuna contestazione è sollevata sulla validità ed efficacia della convenzione né sulla debenza della somma. Le domande vertono sul recupero dei corrispettivi dovuti per effetto dell’esecuzione dell’accordo: si tratta di pretesa patrimoniale collocata a valle dell’adesione alla convenzione, dunque estranea alla giurisdizione amministrativa. Irrilevante è la natura pubblica dell’ente contraente.

Quanto alla domanda subordinata, il Tribunale esclude parimenti la propria giurisdizione sull’azione di indebito arricchimento, richiamando Cass. civ., Sez. Un., n. 23284 del 2010: si tratta di istituto civilistico che dà luogo a situazioni di diritto soggettivo perfetto, salvo il limite interno del divieto di annullamento e modificazione dei provvedimenti amministrativi. La causa andrà riassunta dinanzi al giudice ordinario ai fini della translatio judicii ex art. 11 cod. proc. amm., entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono compensate per la natura meramente processuale della decisione.