Giurisdizione ordinaria sulle note attuative dell’accordo quadro dopo la stipula (TAR Abruzzo n. 255 del 20.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel sistema degli accordi quadro con più operatori economici, la nota con cui la stazione appaltante disciplina, dopo la stipula, le modalità di assegnazione dei pazienti mediante un software attiene alla fase esecutiva del contratto quadro e non alla procedura di affidamento. Essa non individua alcuni operatori come fornitori in luogo di altri, ma regola le modalità operative di distribuzione degli assistiti tra tutti i firmatari. Ne deriva il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la devoluzione della controversia al giudice ordinario. Ai fini del riparto rileva il petitum sostanziale: quando l’atto interviene su un contratto già stipulato, senza spendita di poteri autoritativi sulla lex specialis, la posizione dell’operatore è di diritto soggettivo. Il criterio discriminante è temporale e sostanziale insieme: la stipula del contratto quadro segna lo spartiacque tra fase procedimentale e fase esecutiva.

Il Fatto

Con bando del 1° agosto 2022 l’ARIC, oggi AreaCom, indice una gara europea a procedura aperta per la conclusione di accordi quadro con più operatori economici, ai sensi dell’art. 54, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 50/2016, per il servizio di cure domiciliari in Abruzzo, suddiviso in quattro ambiti corrispondenti alle ASL regionali. Il disciplinare prevede l’assegnazione degli ordinativi senza ulteriore confronto competitivo, secondo i criteri della scelta dell’ASL, della continuità assistenziale, della libera scelta dell’utente e della rotazione.

Tredici operatori superano la soglia per tutte le fasce. Con determinazione n. 46 del 16 marzo 2023 segue l’aggiudicazione e, il 12 ottobre 2023, la ricorrente stipula il proprio contratto quadro. Nel 2024 AreaCom comunica alle ASL l’adozione di un software per l’assegnazione dei pazienti, con un tetto massimo per operatore: la ricorrente impugna la nota del 18 settembre 2024, il verbale di incontro del 9 ottobre 2024 e, con motivi aggiunti, la successiva nota del 26 novembre 2024. AreaCom eccepisce il difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina l’eccezione richiamando Cass. Sez. Un. n. 24411 del 5 ottobre 2018: la giurisdizione esclusiva copre la fase procedimentale fino all’aggiudicazione definitiva, mentre dopo l’efficacia di questa e fuori da un potere astrattamente previsto opera il criterio ordinario fondato sulla distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo.

Nel caso concreto le note impugnate sono state emesse quasi un anno dopo la stipula del contratto quadro, avvenuta il 12 ottobre 2023, e riguardano il funzionamento del software destinato alle ASL. Esse, quindi, spiegano i loro effetti nella fase esecutiva e condizionano il contratto già concluso.

Il Tribunale respinge l’argomento della ricorrente fondato su Cons. Stato n. 7896/2024 e n. 10989/2022: quella vicenda riguardava l’individuazione del singolo fornitore del dispositivo medico, mentre qui tutti gli operatori sono già destinatari degli ordinativi e le note regolano solo l’assegnazione dei pazienti.

Dirimente è invece Cons. Stato n. 9745/2023, resa sulla stessa gara. In quel caso le note erano intervenute prima della stipula e il Consiglio di Stato aveva ravvisato una modifica surrettizia della lex specialis, con giurisdizione amministrativa. L’inciso “prima della sottoscrizione dei contratti quadro” è letto dal Collegio come conferma che la stipula costituisce lo spartiacque: dopo di essa l’atto esplicativo appartiene all’esecuzione del contratto.

Il ricorso e i motivi aggiunti sono pertanto inammissibili per difetto di giurisdizione, con riassunzione davanti al giudice ordinario; spese compensate.