Annullamento atto generale e giudicato ultra partes competenza giudice amministrativo (Cons. Stato n. 8805 del 11.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato amministrativo di annullamento ha di regola efficacia limitata alle parti del giudizio e non giova ai cointeressati che non abbiano impugnato. L’efficacia ultra partes costituisce eccezione e si giustifica quando l’atto annullato abbia contenuto inscindibile, così che non sia logicamente concepibile che esso continui a esistere per taluni destinatari e non per altri. A tale categoria appartengono i regolamenti, gli atti normativi e gli atti amministrativi generali e collettivi, contrapposti agli atti plurimi, divisibili in autonome determinazioni riferibili a ciascun destinatario. Ne deriva che l’annullamento di un atto generale a contenuto inscindibile esplica i propri effetti anche nel giudizio promosso da un terzo estraneo. Rientra invece nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, e non in quella esclusiva sulle concessioni di beni pubblici, la censura che investa la scelta regolatoria compiuta a monte da un decreto ministeriale di aggiornamento dei canoni demaniali.

Il Fatto

La società concessionaria di uno stabilimento balneare impugnava l’ordine di introito con cui il Municipio di Roma Capitale aveva quantificato il canone demaniale marittimo per l’anno 2023, applicando la deliberazione municipale che aveva ricondotto il litorale di Ostia all’alta valenza turistica di categoria A. Nel ricorso si contestava, tra l’altro, il calcolo del canone fondato sull’adeguamento delle misure unitarie disposto da un decreto ministeriale.

Il TAR Lazio accoglieva il primo motivo, sul rilievo che la delibera municipale era già stata annullata in parte qua con una precedente sentenza, e dichiarava inammissibile per difetto di giurisdizione il secondo motivo, relativo al calcolo del canone. Roma Capitale proponeva appello principale; la società resistente appello incidentale sulla statuizione di difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo di appello principale, con cui si deduceva la pendenza dell’impugnazione avverso la sentenza di annullamento della delibera generale, è divenuto inammissibile: il gravame si è concluso con il rigetto, sicché il giudicato si è formato nelle more.

Il Collegio affronta poi la questione centrale, ossia l’estensione soggettiva del giudicato di annullamento. Richiamando l’indirizzo dell’Adunanza Plenaria n. 4 e n. 5 del 2019, ribadisce che la regola è quella dell’efficacia inter partes, secondo il modello dell’art. 2909 cod. civ., e che le ipotesi di efficacia ultra partes sono eccezionali. Esse trovano fondamento nell’inscindibilità degli effetti dell’atto o del vizio dedotto, che rende inconcepibile la sopravvivenza dell’atto per i soli destinatari non ricorrenti.

La distinzione decisiva corre tra atti plurimi, divisibili in autonome determinazioni riferibili a ciascun destinatario, e atti collettivi o generali, a contenuto unitario e inscindibile. Solo per i secondi l’annullamento si estende senz’altro al terzo estraneo al giudizio; per i primi l’amministrazione ha la sola facoltà di estendere gli effetti del giudicato.

La delibera municipale che determina i punteggi di valenza turistica appartiene alla categoria dell’atto generale a contenuto inscindibile. Il suo annullamento, quindi, dispiega effetti anche nel giudizio promosso dalla società resistente, con la conseguenza che il secondo motivo di appello principale non è fondato e il terzo resta assorbito.

L’appello incidentale è invece fondato. La censura investiva la scelta regolatoria compiuta a monte dal Ministero con il decreto di aggiornamento dei canoni, e non una mera operazione applicativa di un indice. Poiché l’atto è di carattere generale e adottato nell’esercizio di un potere autoritativo, la posizione del concessionario assume la consistenza dell’interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione generale di legittimità ex art. 7 cod. proc. amm., non nella giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., che esclude le controversie meramente patrimoniali su canoni e corrispettivi. La sentenza è pertanto annullata in parte qua, con rimessione al TAR ai sensi dell’art. 105 cod. proc. amm. e compensazione delle spese del doppio grado.