Annullamento RVC GSE è autotutela e soggiace al termine di 18 mesi (Cons. Stato n. 2920 del 13.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici annulla l’accoglimento di richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, fondato su un’illegittimità originaria dell’atto di concessione, costituisce esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e non del potere di verifica e controllo di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Il dato formale e quello sostanziale convergono: l’amministrazione richiama espressamente l’annullamento d’ufficio, osserva la regola del contrarius actus e non contesta la falsità delle dichiarazioni né la sopravvenuta carenza dei requisiti. Il principio di tipicità degli atti amministrativi e il principio del clare loqui impediscono l’ibridazione tra basi legali diverse. Il Gestore era pertanto tenuto al rispetto del termine di diciotto mesi, ampiamente superato nel caso concreto.

Il Fatto

La società ricorrente aveva ottenuto dal G.S.E. l’accoglimento di sedici richieste di verifica e certificazione di risparmi energetici, presentate tra il dicembre 2013 e il giugno 2014 e definite con esito positivo tra il febbraio e il luglio 2014. Con provvedimento del 28 settembre 2018 il Gestore annullava d’ufficio quegli accoglimenti, contestando la carenza della documentazione ritenuta indispensabile per ottenere il beneficio.

La società impugnava l’atto davanti al TAR Lazio, proponendo poi tre ricorsi per motivi aggiunti, uno dei quali volto all’accertamento dell’obbligo di provvedere sull’istanza presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020. Il TAR Lazio respingeva il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, dichiarando improcedibile il secondo. Da qui l’appello al Cons. Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rovescia la qualificazione operata dal giudice di primo grado. Il TAR aveva ritenuto che l’atto del Gestore, pur formalmente qualificato come autotutela, esprimesse il potere di verifica e controllo di natura doverosa ed esito vincolato. Per il Cons. Stato la conclusione non è condivisibile, perché sia il dato formale sia quello sostanziale depongono in senso contrario.

Sul piano formale, la terminologia impiegata in tutti gli atti è chiara: si parla di autotutela e di annullamento d’ufficio, con richiamo alla legge n. 241/1990. È stata inoltre osservata la regola del contrarius actus, con piena coincidenza oggettiva tra le richieste originarie, gli accoglimenti e gli annullamenti retroattivi. Il potere di qualificare i fatti giuridici trova il proprio limite nel tenore letterale delle espressioni usate e nel valore funzionale che esse assumono rispetto all’oggetto dell’azione amministrativa, secondo il principio dell’irrilevanza del nomen e della prevalenza della sostanza sulla forma. Il Collegio richiama sul punto Cons. Stato, sez. IV, n. 6516/2021 e la giurisprudenza della Sezione sui provvedimenti adottati dal Gestore nel 2017 e 2018 su precedenti approvazioni di RVC.

Sul piano sostanziale, l’atto non è determinato da accertate violazioni di prescrizioni, né da esiti sfavorevoli di verifica della veridicità delle dichiarazioni, che costituiscono le ipotesi tipiche del potere di controllo. La decisione si fonda invece sulla asserita carenza documentale ab initio. Il Collegio ricorda la distinzione già tracciata da Cons. St., Ad. Plen., n. 18/2020 e da Cons. Stato, sez. II, n. 7461/2024: la decadenza presuppone falsità delle dichiarazioni, inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti; esorbita dall’istituto, ricadendo nell’autotutela, la fattispecie in cui l’amministrazione riesamini una situazione già valutata e pervenga a conclusione opposta. L’elemento distintivo è l’affidamento del privato, assente nella prima ipotesi e possibile nella seconda. Richiamate anche Cons. Stato, sez. II, n. 1195/2026, n. 1217/2026 e n. 1354/2026.

In applicazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, che vieta l’ibridazione tra basi legali diverse, una volta scelto lo strumento dell’autotutela il Gestore doveva applicarne il regime. Il termine di diciotto mesi risultava superato, essendo l’annullamento intervenuto quasi quattro anni dopo l’approvazione delle RVC. L’appello è pertanto accolto, assorbiti gli ulteriori motivi: il ricorso di primo grado è accolto, i motivi aggiunti dichiarati improcedibili e il provvedimento annullato. Le spese del doppio grado sono compensate in ragione delle oscillazioni della giurisprudenza su questioni analoghe.