Annullata la revisione ENAC sull’handling per difetto istruttoria (TAR Lazio n. 8280 del 05.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere regolatorio dell’ENAC in materia di servizi di assistenza a terra non può alterare la natura della gara quale presidio essenziale di apertura concorrenziale del mercato, né introdurre meccanismi che sterilizzino la competizione o consolidino posizioni al di fuori del confronto comparativo. L’obbligo di gara nei casi di limitazione del numero dei prestatori costituisce un vincolo derivante direttamente dalla disciplina primaria nazionale ed eurounitaria, e non un’opzione regolamentare dell’Ente. Tuttavia, l’atto regolatorio che incide in modo pervasivo su un intero settore e su situazioni giuridiche consolidate deve essere sorretto da un’adeguata istruttoria e da una fase di consultazione degli operatori, la cui omissione, non motivata, determina l’illegittimità delle disposizioni per difetto di istruttoria e violazione del modello del notice and comment.

Il Fatto

La società ricorrente, operatore di servizi di assistenza a terra, ha impugnato la Revisione 2 del Regolamento ENAC per la certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra. Il nuovo regolamento, all’art. 15, comma 5, prevedeva che negli aeroporti soggetti a limitazione fosse sempre necessario svolgere una gara per la selezione dei prestatori, anche nei casi in cui il numero degli operatori già operanti sullo scalo fosse pari a quello indicato nel provvedimento di limitazione. Il comma 8 del medesimo articolo e l’Allegato 7 introducevano una griglia rigida di criteri di valutazione delle offerte, da applicarsi a tutti gli scali, con la sola possibilità di scostamenti autorizzati dall’ENAC su istanza motivata del gestore. La ricorrente ha inoltre contestato l’immediata applicazione delle nuove disposizioni ai procedimenti di limitazione già avviati e il silenzio-diniego sull’istanza di accesso agli atti presentata all’Ente.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo di riferimento, evidenziando come l’art. 4 del d.lgs. n. 18/1999 e l’art. 6, par. 2, della Direttiva 96/67/CE consentano la limitazione del numero dei prestatori solo per motivate ragioni inerenti alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile. L’art. 11 del decreto legislativo e l’art. 11 della direttiva impongono, quale contrappeso concorrenziale, che la selezione dei prestatori avvenga mediante procedura di gara, con specifiche tecniche e criteri di valutazione definiti previa consultazione del comitato degli utenti. Il Collegio ha chiarito che la gara non è un accessorio della limitazione, ma rappresenta il naturale strumento per evitare la cristallizzazione degli assetti di mercato e preservare la contendibilità anche in condizioni di contingentamento.

Ciò premesso, il Tribunale ha distinto il piano della compatibilità della disciplina regolamentare con il quadro primario da quello della legittimità del procedimento di adozione. Quanto al primo profilo, la previsione della gara in ogni caso di limitazione non è stata ritenuta di per sé incompatibile con il quadro normativo, che anzi riconosce nella procedura competitiva lo strumento ordinario di selezione. Tuttavia, la modifica ha inciso su un assetto regolatorio consolidato da oltre un decennio, che distingueva tre ipotesi a seconda che il numero di operatori già presenti fosse pari, inferiore o superiore al limite consentito, senza che il regolamento prevedesse alcuna disciplina transitoria per governare il passaggio dal sistema previgente a quello nuovo. L’assenza di un regime transitorio assume rilievo particolare per i procedimenti di limitazione già avviati, rispetto ai quali gli operatori avevano impostato le proprie scelte imprenditoriali sull’assetto normativo vigente. Il TAR ha richiamato il proprio precedente di cui alla sentenza n. 2211 del 2024, secondo cui dagli atti regolamentari che impattano in modo pervasivo su un intero settore devono comunque potersi desumere i criteri generali delle scelte compiute e il riferimento ai lavori preparatori e alle risultanze istruttorie acquisite.

Quanto al secondo profilo, il Collegio ha rilevato che l’art. 15, comma 8, e l’Allegato 7, nello stabilire una griglia di criteri univoca per tutti gli aeroporti e nel subordinare ogni scostamento all’autorizzazione dell’ENAC, contraddicono il disegno normativo che affida al gestore, previa consultazione del comitato degli utenti, la definizione dei criteri calibrati sul singolo scalo. L’effetto è quello di spostare il baricentro decisionale dal gestore all’Autorità, depotenziando il ruolo del comitato degli utenti e rendendo difficilmente giustiziabili le determinazioni assunte.

Il profilo decisivo è stato individuato nel difetto di istruttoria e nella mancata consultazione degli operatori. Dagli atti di causa non è risultato che l’ENAC abbia attivato alcuna forma di consultazione preventiva, circostanza non contestata dall’amministrazione, la quale ha anzi dichiarato l’inesistenza di atti endoprocedimentali. Tale omissione è tanto più grave in quanto le precedenti versioni del regolamento erano state precedute da momenti di confronto con i soggetti coinvolti. La mancata attivazione di forme di consultazione avrebbe richiesto una specifica motivazione, non emergente dagli atti, con la conseguenza che le disposizioni censurate risultano prive del necessario fondamento conoscitivo e valutativo. Le giustificazioni fornite dall’amministrazione solo in giudizio sono state qualificate come motivazione postuma, inidonea a colmare la carenza originaria. Il ricorso è stato pertanto accolto, con annullamento delle disposizioni impugnate e obbligo per l’ENAC di rideterminarsi previo adeguato confronto con gli operatori e opportuna istruttoria.