Artato frazionamento fotovoltaico e decadenza dagli incentivi (Cons. Stato n. 4629 del 27.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce specifica declinazione, nel settore degli incentivi energetici, del generale divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento. Esso impedisce che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti formalmente distinti ma sostanzialmente unitari, cui spetterebbe un incentivo minore o condizioni meno favorevoli. Il d.m. 5 maggio 2011 ha natura meramente ricognitiva della fattispecie elusiva già presente nell’ordinamento, con la conseguenza che non si configura alcuna applicazione retroattiva. Il provvedimento di decadenza adottato dal GSE non è riconducibile al paradigma dell’autotutela e non richiede i relativi presupposti, né il privato può vantare un legittimo affidamento alla conservazione di benefici conseguiti mediante abusiva strumentalizzazione di istituti giuridici.

Il Fatto

La società appellante impugna la sentenza con cui il TAR Lazio ha respinto il ricorso avverso il provvedimento del GSE recante la decadenza dalle tariffe incentivanti del d.m. 28 luglio 2005 (Primo conto energia) per un impianto fotovoltaico di potenza poco inferiore a 50 kW, sito in Puglia.

Il gestore aveva rilevato che, presso il medesimo sito e su particelle contigue poi frazionate, risultavano installati altri quaranta impianti di analoga potenza, facenti capo a soggetti responsabili legati da un collegamento societario. Da qui la contestazione di artato frazionamento di un unico impianto e di dichiarazione non veritiera, con conseguente mancata costituzione della cauzione definitiva prevista per gli impianti di potenza superiore a 50 kW. La società ha proposto appello, lamentando la qualificazione del provvedimento come atto di autotutela e l’insussistenza del frazionamento.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge entrambi i motivi. Sul primo, il Collegio conferma che il provvedimento del GSE non costituisce esercizio di autotutela. Il gestore non si è limitato a riesaminare gli atti del singolo impianto, ma ha svolto un’indagine ampia su tutti e quaranta gli impianti, verificando la contestualità di richieste, adempimenti, trasferimenti e frazionamenti, la contiguità dei siti e il collegamento societario tra i soggetti responsabili. L’artato frazionamento, osserva la Corte, non è desumibile dall’esame della singola richiesta di incentivo: esige la valutazione congiunta di più elementi che, singolarmente irrilevanti, rivelano nel loro insieme la fattispecie elusiva.

La Sezione richiama la giurisprudenza che, a partire dall’Adunanza plenaria n. 18/2020, esclude la riconducibilità della decadenza al potere di autotutela, anche dopo la modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 ad opera dell’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020, inapplicabile ratione temporis. Quanto al termine di 180 giorni, esso attiene ai procedimenti di verifica in loco e la sua perentorietà non è sancita da alcuna disposizione.

Sul secondo motivo, la Corte afferma che il divieto di artato frazionamento è declinazione del generale divieto di abuso del diritto, con valenza espansiva nei diversi settori dell’ordinamento. Frazionare artificiosamente un impianto produce una duplice ricaduta negativa: ammette a incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore, in contrasto con il criterio di proporzionalità inversa tra potenza e livello di incentivazione; e frustra il principio di fiducia reciproca che deve improntare il rapporto tra operatore economico e amministrazione nell’erogazione di risorse pubbliche.

Il d.m. 5 maggio 2011 si è pertanto limitato a cristallizzare in chiave ricognitiva elementi già presenti nell’ordinamento, senza alcuna applicazione retroattiva. Il Collegio esclude poi l’applicabilità dei principi della sentenza Cass. pen. n. 34511 del 2021, per diversità dell’oggetto e della vicenda concreta. Nel caso di specie, gli indici di unicità sostanziale risultano confermati dalle mappe catastali ante e post frazionamento e dall’ortofoto del sito: la dichiarazione di non aver presentato altre domande per il medesimo sito non è veritiera e l’appellante era tenuta alla cauzione definitiva. L’appello è quindi respinto, con condanna alle spese.