Frazionamento fotovoltaico, abuso del diritto e decadenza dagli incentivi (Cons. Stato n. 4630 del 27.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di artato frazionamento degli impianti fotovoltaici costituisce specifica declinazione, nel settore degli incentivi energetici, del principio generale di divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento. Esso mira a impedire che il rispetto formale della legge si traduca in violazione sostanziale, ammettendo a beneficio impianti formalmente distinti ma sostanzialmente unici. Il d.m. 5 luglio 2011 non introduce la fattispecie elusiva, ma si limita a cristallizzarne in chiave ricognitiva gli elementi costitutivi, con esclusione di ogni applicazione retroattiva. Il provvedimento di decadenza adottato dal GSE non è espressione del potere di autotutela, con la conseguenza che non operano i relativi presupposti né il termine ragionevole. Il privato non vanta alcun affidamento alla conservazione di benefici ottenuti mediante abusiva strumentalizzazione di istituti giuridici.

Il Fatto

La società appellante è responsabile di trentuno impianti fotovoltaici situati nel medesimo comune, tra cui quello di causa, di potenza pari a 49,98 kW e ammesso alle tariffe del d.m. 28 luglio 2005 (“Primo conto energia”). Il GSE, nell’ambito dei controlli ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011 e del d.m. 31 gennaio 2014, ha rilevato che l’impianto e altri quaranta erano stati installati su particelle contigue, poi frazionate, riconducibili a soggetti collegati sul piano societario, tutti di potenza poco inferiore alla soglia dei 50 kW.

Con provvedimento dell’8 ottobre 2019 il gestore ha disposto la decadenza dalle tariffe incentivanti, ravvisando un artato frazionamento di più impianti contigui riconducibili a un’unica iniziativa imprenditoriale. Il ricorso è stato respinto dal TAR Lazio con sentenza n. 5453 del 2024; la società ha proposto appello, deducendo l’illegittimità del provvedimento per violazione dei presupposti dell’autotutela e l’insussistenza della fattispecie elusiva.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge entrambi i motivi. Sul primo, il Collegio condivide la qualificazione operata dal giudice di primo grado: il provvedimento non è riconducibile al paradigma dell’autotutela, poiché il gestore non si è limitato a riesaminare le dichiarazioni rese in sede di ammissione, ma ha svolto un’indagine ampia su tutti gli impianti, verificando la contestualità di richieste, trasferimenti e frazionamenti, la contiguità delle installazioni e il collegamento societario. Si tratta di analisi congiunta di plurimi elementi che, singolarmente privi di rilievo, evidenziano nel loro insieme l’unicità sostanziale dell’impianto.

Essendo il provvedimento espressione del potere di decadenza, risultano inconferenti le doglianze sull’inosservanza del termine ragionevole e sull’omessa valutazione dell’affidamento: questo Consiglio, a partire dall’Adunanza plenaria n. 18/2020, ha costantemente escluso la riconducibilità della decadenza all’autotutela, anche dopo la modifica dell’art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011 a opera dell’art. 56, comma 7, d.l. n. 76/2020, inapplicabile ratione temporis. Quanto al termine di 180 giorni, oltre alla sua inconferenza rispetto ai procedimenti di verifica in loco, difetta una previsione di perentorietà.

Sul secondo motivo, il Collegio afferma che il divieto di artato frazionamento è declinazione del divieto di abuso del diritto, di portata generale e valenza espansiva. La frazionata artificiosa produce un duplice effetto negativo: ammette a un incentivo maggiore un impianto di potenza maggiore, in contrasto con la proporzionalità inversa tra potenza e livello di incentivazione, e frustra il principio di fiducia reciproca nell’erogazione di risorse pubbliche scarse.

Nessuna applicazione retroattiva è quindi configurabile: il d.m. 5 luglio 2011 ha solo cristallizzato gli elementi della fattispecie elusiva, senza esaurire il potere di verifica del GSE. Il punto 3.8 delle regole applicative è regola meramente operativa, che esclude dal divieto i soli impianti già esistenti e incentivati.

Nel caso concreto, gli elementi oggettivi e soggettivi risultano analiticamente illustrati e non smentiti: contiguità delle particelle, frazionamento delle stesse, collegamento societario anteriore all’entrata in esercizio, irrilevanza dell’autonomia dei punti di connessione. Le dichiarazioni rese risultano non veritiere e l’omessa cauzione definitiva ex art. 7, commi 9 e 10, d.m. 28 luglio 2005 rende inammissibile la domanda. La sentenza penale richiamata dall’appellante è dichiarata inapplicabile per diversità di oggetto e di vicenda concreta. L’appello è respinto, con condanna alle spese.