Atto unilaterale d’obbligo imprescrittibile e irricevibilità delle domande di nullità (TAR Lombardia n. 452 del 31.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’atto unilaterale d’obbligo, sottoscritto dal privato a servizio del rilascio del titolo edilizio, ha natura pubblicistica e si inserisce nella sequenza procedimentale destinata a sfociare nel provvedimento finale, divenendo elemento costitutivo della fattispecie complessa di natura autoritativa. Da tale qualificazione deriva l’imprescrittibilità dell’obbligo di cessione gratuita delle aree, non essendo configurabile la prescrizione estintiva decennale. Il paradigma normativo per verificarne la legittimità è quello degli artt. 21-septies e 21-octies legge n. 241/1990: le domande di nullità e di annullamento soggiacciono ai termini decadenziali degli artt. 29 e 31, comma 4, cod. proc. amm., decorrenti dal rilascio del titolo condizionato.

Il Fatto

Il Comune ha rilasciato alla società una concessione edilizia subordinata all’impegno, assunto con dichiarazione unilaterale, a cedere gratuitamente due aree a standard e a vincolo di rispetto cimiteriale. La società non ha provveduto alla cessione e ha poi venduto i terreni al ricorrente.

Il Comune ha deliberato di acquisire le aree a titolo gratuito, ma l’atto notarile non è stato stipulato. Il ricorrente ha domandato l’accertamento della prescrizione decennale dei diritti comunali e, in subordine, la nullità o l’annullamento della dichiarazione. La causa è pervenuta al giudice amministrativo dopo la dichiarazione di incompetenza del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione dell’atto unilaterale d’obbligo. Per la giurisprudenza maggioritaria, che il Tribunale condivide, esso ha connotazione pubblicistica e forma parte integrante del titolo edilizio, condizionandone validità ed efficacia. Pur riconducibile al modulo negoziale, non si esaurisce in esso, risultando accessivo rispetto al provvedimento che lo ingloba.

Gli atti unilaterali d’obbligo sono teleologicamente orientati al rilascio del titolo nel quale confluiscono e non rivestono autonoma efficacia negoziale. Il Collegio richiama Cass. civ., Sez. II, n. 21396 del 2013, Cass., Sez. Un., n. 9360 del 2007 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 5628 del 2013. Da tale natura pubblicistica discende l’esclusione della prescrizione estintiva: la domanda di accertamento della prescrizione è infondata.

Il Tribunale precisa che non trovano applicazione i principi invocati dal ricorrente, attinenti alle obbligazioni derivanti da strumenti urbanistici attuativi e dalle relative convenzioni, questione diversa da quella degli atti unilaterali inglobati nei titoli edilizi. Nel caso concreto, il collegamento è espresso: l’avviso di emanazione del titolo prevedeva la sottoscrizione impegnativa per la cessione, e la concessione richiama l’impegno tra gli atti presupposti. Irrilevante è dunque la posteriorità della sottoscrizione rispetto al rilascio.

Qualificato l’atto come accessorio al titolo edilizio, il parametro di legittimità è quello degli artt. 21-septies e 21-octies legge n. 241/1990. Le domande di nullità e di annullamento sono pertanto irricevibili per tardività, non essendo state proposte entro i termini decadenziali degli artt. 29 e 31, comma 4, cod. proc. amm., decorrenti dal rilascio del titolo condizionato. Il ricorso è respinto nel merito quanto alla prescrizione e dichiarato irricevibile quanto alle altre domande, con condanna alle spese.