Annullamento in autotutela del permesso rilasciato dal commissario ad acta è illegittimo (TAR Campania n. 183 del 12.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Quando il commissario ad acta è nominato nell’esercizio del potere di controllo sostitutivo per l’adozione di uno specifico atto, la relazione con l’ente sostituito ha natura intersoggettiva e non interorganica: il commissario non è organo straordinario dell’ente, ma centro di competenze autonomo. Ne deriva che il Comune sostituito non può esercitare l’autotutela sul provvedimento rilasciato dal commissario, essendo il relativo potere esaurito per effetto dell’inerzia. Il Comune è solo legittimato a impugnare l’atto commissariale davanti al giudice amministrativo, non a ritirarlo d’ufficio.

Il Fatto

Il ricorrente, comproprietario di un’area in zona omogenea “C1”, presentava istanza di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28-bis del d.P.R. n. 380/2001 per la realizzazione di due edifici residenziali. Decorso inutilmente il termine di novanta giorni senza pronuncia del Comune, e risultata inefficace la diffida, veniva richiesta alla Città Metropolitana la nomina di un commissario. Con decreto sindacale n. 251 del 18.05.2023 veniva nominato il commissario ad acta, che rilasciava il titolo edilizio in data 31.01.2024.

Su richiesta del Comune, il commissario esprimeva parere contrario all’annullamento, confermando la validità del permesso e dichiarando di non avere potere in tal senso. Ciò nonostante, il Dirigente comunale annullava in via di autotutela il titolo con provvedimento del 16.01.2025. Il ricorrente impugnava l’atto, deducendo la carenza di potere del Comune e la violazione delle garanzie procedimentali.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il ricorso sulla prima e assorbente censura, che prospetta la carenza di potere del Comune a intervenire in autotutela su atti emanati dal commissario nominato in via sostitutiva. La questione non va confusa con il commissariamento disposto dal giudice amministrativo, ipotesi diversa e già circoscritta dall’Adunanza plenaria n. 8 del 2021.

Il Tribunale distingue due configurazioni. Quando il commissario è nominato per consentire lo svolgimento delle funzioni dell’ente locale, senza indicazione di specifici atti, il provvedimento è qualificato come atto di un organo straordinario, rimovibile dallo stesso ente. Quando invece è nominato nell’esercizio del controllo sostitutivo per l’adozione di un atto specifico, le sue statuizioni possono solo essere impugnate davanti al giudice amministrativo. Il Collegio aderisce a questo secondo indirizzo, richiamando Cons. Stato n. 2576 del 2019, n. 2283 del 2018, n. 1441 del 2016 e n. 2184 del 2013.

La nomina nasce da un rapporto intersoggettivo con il Comune sostituito, non da una relazione interorganica. Il commissario non sostituisce una competenza generale, ma provvede su uno specifico atto, su impulso dell’organo di vigilanza. Nei confronti dei terzi il provvedimento produce i medesimi effetti dell’atto comunale; nei confronti del Comune, resta espressione di un potere autonomo.

Il Collegio esclude che il potere di autotutela possa sopravvivere all’inerzia. Il termine assegnato all’amministrazione prima dell’insediamento del commissario è perentorio e comporta l’esaurimento del potere. L’art. 2, comma 8-bis, legge n. 241/1990 conferma la lettura: consente l’autotutela solo dopo la formazione del silenzio assenso e nulla prevede per l’atto del commissario amministrativo. Consentire al Comune di intervenire confliggerebbe con l’art. 97 Cost. e con la doverosità dell’azione amministrativa ex art. 2 legge n. 241/1990.

Il Comune avrebbe potuto impugnare il permesso davanti al TAR, oppure contestare l’atto con cui il commissario aveva confermato il titolo. L’atto comunale va pertanto annullato. Non vi è luogo a pronunciarsi sull’istanza risarcitoria, non coltivata in conclusioni. Le spese seguono la soccombenza.