CCNL diverso in gara e verifica di congruità della manodopera (Cons. Stato n. 9075 del 20.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle gare ad alta intensità di manodopera l’operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, ma è tenuto a dimostrare in concreto l’equivalenza delle tutele rispetto al contratto richiamato nella lex specialis, assoggettandosi a una verifica più penetrante e all’eventuale esclusione. La scelta di un contratto collettivo difforme non può giustificare uno scostamento dai minimi tabellari né eludere gli obblighi di clausola sociale. In sede di verifica dell’anomalia il concorrente non può modificare l’offerta: gli scostamenti tra monte ore dichiarato e monte ore giustificato devono trovare puntuale e reale motivazione, altrimenti integrano una modifica dell’offerta e legittimano l’esclusione. Il giudice amministrativo non incorre in ultrapetizione quando conferma la valutazione della stazione appaltante sui profili effettivamente posti a fondamento del provvedimento.

Il Fatto

La società appellante aveva partecipato alla gara indetta per il servizio di pulizia e sanificazione dei locali e delle sedi esterne della Fondazione Teatro di San Carlo di Napoli. All’esito della verifica di congruità dei costi della manodopera, la stazione appaltante ne aveva disposto l’esclusione e aveva aggiudicato la procedura al raggruppamento controinteressato.

Il TAR Campania aveva respinto il ricorso, ritenendo dirimente l’applicazione di un CCNL diverso da quello richiamato negli atti di gara senza la dimostrazione delle condizioni che legittimano tale facoltà alternativa. La società ha proposto appello, deducendo travisamento dei fatti, violazione dell’art. 112 c.p.c. per ultrapetizione, erroneità della valutazione di incongruità e omessa pronuncia sul motivo relativo all’offerta della controinteressata.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo di riferimento. L’art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023 riconosce all’operatore la libertà di individuare un contratto collettivo diverso, ma gli impone la coerenza tra il contratto scelto e l’oggetto dell’appalto, nonché la prova concreta delle stesse tutele assicurate dal CCNL indicato dalla stazione appaltante. Sul punto richiama il proprio orientamento (Cons. Stato, V, n. 7281 del 2025).

Il capitolato speciale richiamava espressamente il CCNL Multiservizi e l’obbligo di mantenere in organico gli addetti già presenti nel precedente appalto per un numero di ore non inferiore a quelle prestate. Da qui la conseguenza che la facoltà di applicare condizioni contrattuali differenti non esonera dal dimostrare l’equivalenza delle tutele. Il giudice di primo grado, pertanto, non ha invaso il merito amministrativo, essendosi limitato a verificare la mancata prova di quella parità di condizioni posta a fondamento dell’esclusione.

Quanto alla congruità, la Corte rileva la discrasia documentale tra le ore offerte in sede di gara e quelle giustificate in sede di verifica. L’appellante sostiene che la differenza dipenderebbe dall’aver giustificato solo i costi diretti, escludendo coordinamento e figure trasversali in quanto costi indiretti. Il Collegio ritiene invece che tali ore fossero comprese nel monte ore dedicato al servizio e quindi direttamente coinvolte nell’esecuzione contrattuale: avrebbero dovuto essere giustificate, così come il calcolo sotteso alla rideterminazione delle ore annue. Gli scostamenti, privi di motivazione puntuale, configurano una vera e propria modifica dell’offerta.

Sul costo orario, il Collegio condivide il rilievo del primo giudice: lo scostamento dai minimi tabellari non può essere giustificato dall’applicazione di un contratto diverso, perché ciò condurrebbe a un risparmio in violazione dei minimi e della clausola sociale. Il bando e il capitolato imponevano di applicare condizioni economiche e normative non inferiori a quelle del CCNL di riferimento, con assorbimento del personale uscente e mantenimento delle ore contrattuali.

Restano assorbite le censure sulle ore per le migliorie e sull’offerta della controinteressata, logico corollario del rigetto dei motivi avverso l’esclusione. L’appello è respinto, con condanna alle spese.