Certificati bianchi: illegittimo l’annullamento fondato su oneri documentali sopravvenuti (Cons. Stato n. 5068 del 24.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il Gestore dei servizi energetici non può annullare i provvedimenti di accoglimento delle richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici contestando la mancanza di documenti che la normativa vigente al momento della presentazione non prevedeva. L’obbligo documentale introdotto solo successivamente, con i chiarimenti operativi del 2017, non è applicabile ai progetti regolati ratione temporis dal D.M. 28 dicembre 2012 e dalle Linee guida EEN 9/11. Il potere di verifica e controllo non consente la indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali una volta che il procedimento si è concluso con un vaglio positivo: il riesame dei medesimi elementi segue i canoni dell’autotutela, con i relativi limiti temporali e di motivazione. La falsa rappresentazione dei fatti ex art. 21-nonies, comma 2-bis, legge n. 241/1990 non può essere desunta dalla sola omessa ostensione di documenti, se l’amministrazione non espone compiutamente gli elementi da cui desuma che il primo provvedimento fu condizionato da uno stato diverso da quello reale.

Il Fatto

La società appellante, impresa di distribuzione di energia elettrica, aveva concluso un accordo quadro con una società per il trasferimento della titolarità di progetti di risparmio energetico, valutati e certificati con il metodo di valutazione standardizzata. Il GSE aveva approvato nel 2013 le relative richieste di verifica e certificazione, emettendo i titoli di efficienza energetica.

Nel 2018 il Gestore avviava un procedimento di annullamento d’ufficio delle RVC, contestando carenze documentali e imponendo la restituzione dei titoli. Seguivano un’istanza di riesame ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 e i relativi rigetti. Il TAR Lazio, con la sentenza n. 16339 del 18.9.2025, dichiarava improcedibili il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti e respingeva il secondo. Proponeva appello la società, resistendo il GSE, con intervento ad adiuvandum della dante causa dei progetti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva che la mancata impugnazione della statuizione di improcedibilità impedisce di scrutinare direttamente il provvedimento del 2018. L’unico atto residuo lesivo resta il rigetto dell’istanza di riesame del 2023, rispetto al quale vengono riproposte le censure già formulate avverso l’annullamento originario.

Il punto centrale è temporale. Le RVC erano state redatte secondo il D.M. 28 dicembre 2012 e le Linee guida EEN 9/11. La Sezione aveva già chiarito, con la sentenza n. 4155 del 2023, l’illegittimità dei procedimenti svolti alla stregua del D.M. 11 gennaio 2017 rispetto a progetti regolati dal decreto precedente. Il diverso regime dei controlli e delle decadenze non può essere applicato retroattivamente.

La Corte si sofferma sull’art. 14 della delibera EEN 9/11: le verifiche si svolgono attraverso controlli a campione, sul singolo progetto e nel contraddittorio, e non possono tramutarsi in un controllo generalizzato sull’intera attività dell’operatore. L’istante conserva soltanto la documentazione «idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato», secondo una categoria aperta ma non estensibile fino a imporre ex post oneri mai previsti.

Le contestazioni del GSE ricalcano pedissequamente la Tabella 2 dei chiarimenti del 2017. Le autodichiarazioni dei clienti, la liberatoria sul cumulo, i dati catastali, le superfici e le caratteristiche termiche ex ante non erano richiesti nel 2013, quando l’art. 14.3, lett. c) esigeva solo il nome e l’indirizzo dei clienti partecipanti. Il Gestore non contesta la falsità delle dichiarazioni, ma l’incompletezza documentale: resta fuori dallo schema della decadenza e ricade nell’autotutela, con i suoi presupposti e termini, secondo l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020.

Quanto all’art. 21-nonies, comma 2-bis, il GSE non spiega perché l’omessa ostensione dei documenti sia indicativa di una falsa rappresentazione dei fatti, né afferma che l’approvazione fu conseguita su tale base. L’appello è accolto nei limiti del secondo ricorso per motivi aggiunti; la nota del 17 marzo 2023 è annullata e le spese del doppio grado compensate.