Certificati bianchi, poteri di verifica GSE fuori dall’autotutela (Cons. Stato n. 9958 del 16.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
I provvedimenti con cui il GSE annulla l’accoglimento delle richieste di verifica e certificazione e dispone il recupero dei certificati bianchi esprimono un potere speciale e vincolato di verifica e controllo, estraneo al paradigma dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. L’approvazione della richiesta non conclude il procedimento: il riconoscimento dei titoli richiede autonome valutazioni sul risparmio effettivamente conseguito. Non sussiste legittimo affidamento in capo all’operatore professionale per il solo fatto dell’autorizzazione all’emissione, restando a suo carico l’onere di provare i presupposti del beneficio. La novella dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 ha esteso alla decadenza i presupposti dell’autotutela, senza mutare natura e carattere vincolato del potere. È inammissibile il motivo che impugni con motivi aggiunti tardivi la nota di quantificazione del valore dei titoli.

Il Fatto

La società titolare di quattro progetti di efficientamento energetico — isolamento termico di pareti e coperture, realizzati secondo le schede tecniche standardizzate 6T e 20T — otteneva dal GSE l’accoglimento delle relative richieste di verifica e certificazione e l’emissione di 160 certificati bianchi. Con nota del 1 marzo 2018 il Gestore avviava il procedimento di annullamento d’ufficio, chiedendo autodichiarazioni dei clienti partecipanti, relazione tecnica ex art. 28 della legge n. 10/1991, visure catastali e documentazione comprovante la data di realizzazione degli interventi. Non essendo pervenuta alcuna produzione né osservazioni, con provvedimento del 28 marzo 2018 disponeva l’annullamento in autotutela delle RVC e chiedeva la restituzione dei titoli, quantificati in oltre 42.000 euro.

Respinta l’istanza di riesame proposta ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020, la società impugnava davanti al TAR Lazio gli atti di autotutela e il successivo rigetto. Il primo giudice rigettava il ricorso, escludendo la configurabilità di un’annullamento in autotutela e ravvisando comunque i presupposti di legittimità dell’azione del Gestore. Proposto appello, il Consiglio di Stato conferma integralmente la decisione di primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio condivide l’impostazione del TAR: nella specie non si configura un’ipotesi di autotutela, né alcuna contraddittorietà nell’operato del Gestore. Il procedimento di attribuzione dei titoli è a formazione progressiva: alla proposta di progetto e programma di misura segue l’approvazione, quindi la presentazione periodica delle richieste di verifica e certificazione, il cui esito positivo non consegue automaticamente alla prima approvazione. Ne deriva che il GSE, deputato all’erogazione di incentivi pubblici, conserva in ogni fase il potere di verifica e controllo sulla spettanza del beneficio, mentre resta onere dell’interessato fornire la prova dei presupposti di ammissione.

Il Collegio richiama il confine tra autotutela e decadenza tracciato dall’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020: quest’ultima si caratterizza per l’espressa previsione normativa, il carattere vincolato del potere e la tipologia del vizio, individuato nella falsità o non veridicità degli stati dichiarati dall’istante. I provvedimenti del Gestore del genere di quelli censurati rientrano in tale paradigma. La modifica dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 introdotta dall’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76/2020 non incide su questa conclusione: la norma, non applicabile ratione temporis al provvedimento del 2018, ha esteso alla decadenza i presupposti dell’autotutela senza mutare la natura del potere.

Anche a voler seguire la diversa impostazione dell’appellante, i presupposti dell’annullamento in autotutela sussistono: non è retroattivamente applicabile il termine ridotto introdotto nel 2020, e il provvedimento si fonda su rilevanti esigenze di interesse pubblico connesse all’erogazione di risorse pubbliche. Nessuna violazione del legittimo affidamento può invocare l’operatore professionale, tenuto secondo diligenza ordinaria a prevedere il ritiro di titoli indebitamente assegnati.

Quanto ai termini assegnati per la produzione documentale, l’appellante non ha esibito documenti necessari a comprovare elementi che essa stessa aveva dichiarato di possedere in sede di RVC, con dichiarazioni sostitutive ex d.P.R. n. 445/2000. L’art. 14 delle Linee Guida impone al titolare di conservare la documentazione idonea al riscontro di quanto dichiarato; il Gestore può inoltre richiedere, nell’esercizio del potere di controllo, documentazione ulteriore. Il complessivo inadempimento sostiene da solo la legittimità dell’atto.

Il quarto motivo è infondato: i commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 presuppongono che la difformità non derivi da documenti non veritieri o dichiarazioni false, evenienza qui integrata dalle carenze documentali accertate. Il quinto motivo è inammissibile, perché la nota di quantificazione del valore dei titoli è stata impugnata solo con motivi aggiunti tardivi. L’appello è rigettato, con condanna alle spese.