Clausole del bando non escludenti e sindacato sulla discrezionalità della stazione appaltante (Cons. Stato n. 6717 del 29.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le clausole del bando sono impugnabili in via immediata e diretta solo quando impongano oneri manifestamente incomprensibili o sproporzionati, rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o impossibile, ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per l’offerta. Il carattere escludente della clausola esige una dimostrazione rigorosa dei presupposti, che ricorrono solo in presenza di gravi carenze di elementi essenziali e indispensabili per la formulazione dell’offerta. La fissazione della base d’asta e la suddivisione in lotti costituiscono espressione di ampia discrezionalità della stazione appaltante, sindacabile sotto il profilo della proporzionalità e della ragionevolezza, ma non calibrabile sulle caratteristiche del singolo operatore. L’accorpamento in un unico lotto di prestazioni omogenee e funzionali integra un non irragionevole bilanciamento tra concorrenza e buon andamento. L’adempimento concernente l’ottenimento delle autorizzazioni sulle strutture attiene alla fase esecutiva e non impedisce la partecipazione.

Il Fatto

La società cooperativa ricorrente ha impugnato davanti al TAR Basilicata il bando e gli atti della procedura aperta indetta dalla Regione nel 2024 per la gestione dei servizi assistenziali, terapeutico-riabilitativi e socio-riabilitativi per utenti psichiatrici presso strutture residenziali e semiresidenziali delle aziende sanitarie regionali. Ha censurato alcune clausole ritenute ostative alla predisposizione consapevole dell’offerta, con riguardo alla base d’asta, all’accorpamento dei lotti e alla carenza di informazioni per il progetto di assorbimento della manodopera. Con successivi motivi aggiunti ha impugnato le determinazioni regionali che avevano aggiornato i quadri economici, sostituito due volte il disciplinare e riaperto i termini.

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e i primi due motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, respingendo nel merito il terzo. La società ha appellato tale reiezione con tre motivi, concernenti la stima del costo del lavoro e dell’onere di adeguamento delle strutture, l’artificioso accorpamento dei lotti e l’omessa indicazione dei lotti nell’elenco del personale. La Regione si è costituita eccependo l’inammissibilità e l’infondatezza.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce anzitutto il perimetro dell’impugnabilità immediata del bando, richiamando l’orientamento secondo cui sono escludenti le clausole impositive di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati, le regole che rendono la partecipazione incongruamente difficoltosa o impossibile e le disposizioni abnormi o irragionevoli che impediscono il calcolo di convenienza tecnica ed economica (Cons. Stato, sez. IV, n. 5671 del 2012; Ad. Plen. n. 3 del 2001; Ad. Plen. n. 4 del 2018). Su questa base ribadisce che il carattere escludente esige una dimostrazione rigorosa (Cons. Stato, sez. III, n. 4654 del 2024; sez. IV, n. 6948 del 2023).

Nel caso concreto la partecipazione di nove operatori qualificati del settore costituisce indice oggettivo della portata non immediatamente escludente degli atti di gara. Il parallelo con la precedente procedura del 2017, mai espletata e annullata in autotutela, risulta indimostrato e indimostrabile, avendo la stazione appaltante dovuto tenere conto delle tabelle del costo medio orario del 2020, del rinnovo del contratto collettivo nazionale di lavoro del settore e dell’esigenza di razionalizzazione e controllo della spesa. L’appello è pertanto inammissibile.

Nel merito, la Corte ritiene infondate le censure sulla stima del costo del lavoro, determinata sulla base delle linee guida dell’Accordo in Conferenza Unificata del 2013, della delibera regionale n. 649 del 2014, del piano sanitario regionale e della D.G.R. n. 1218 del 2017, parametri successivi a quelli risalenti al 2006. Quanto agli oneri di adeguamento delle strutture, la lex specialis ha previsto a favore degli operatori uno specifico canone di locazione che ne assicura la copertura; la messa a disposizione di strutture adeguate e autorizzate costituisce adempimento della fase esecutiva, che gli operatori devono garantire ponendosi in condizione di adempiere.

Sul secondo motivo, il principio di suddivisione in lotti è derogabile con decisione adeguatamente motivata ed è espressione di scelta discrezionale, delimitata dai principi di proporzionalità e ragionevolezza (Cons. Stato, sez. V, n. 4779 del 2021). L’accorpamento in un unico lotto di strutture omogenee e funzionali risponde a esigenze di riorganizzazione e razionalizzazione, senza che la stazione appaltante sia tenuta a calibrare i lotti sulle caratteristiche del singolo partecipante. L’adempimento autorizzativo grava su tutti i partecipanti e l’asserita impossibilità resta su uno stadio meramente congetturale.

Infine, l’indicazione della stazione appaltante secondo cui il reimpiego va riorganizzato in maniera omogenea ai lotti, unita alla specificazione del servizio e della struttura di impiego di ciascuna unità, consente di individuare la corrispondenza tra oggetto del lotto e attività del personale da reimpiegare. Il terzo motivo è quindi infondato e l’appello è respinto, con condanna alle spese.