Concessione di servizio su bene patrimoniale indisponibile e ordine di rilascio (Cons. Stato n. 6220 del 15.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il bene immobile realizzato con finanziamento regionale e destinato, per legge e per atti d’obbligo, alla promozione del turismo sociale appartiene al patrimonio indisponibile dell’ente locale, essendo la destinazione a un servizio pubblico il presupposto della qualificazione. La concessione di servizio non è riconducibile alla locazione: la disciplina del canone, gli obblighi di servizio e i poteri di vigilanza e di revoca sono incompatibili con una contrattazione paritetica. Alla scadenza del termine, in assenza di una nuova delibera, non si configura alcun tacito rinnovo. L’amministrazione può quindi esercitare l’autotutela e intimare il rilascio del bene detenuto senza titolo. La contestazione della natura pubblicistica del bene, dedotta per la prima volta con i motivi aggiunti, è inammissibile perché tardiva.

Il Fatto

Il Comune di Paliano aveva affidato in concessione novennale, con contratto del 6 agosto 2013, un complesso immobiliare destinato a foresteria, realizzato con finanziamento della Regione Lazio ai sensi della legge regionale n. 63/1985 in materia di turismo sociale. La concessione prevedeva un canone annuo, investimenti minimi a carico del concessionario, obblighi di servizio e un potere di revoca in capo all’ente.

Scaduto il termine il 6 agosto 2022, il comune invitò la società a restituire il bene per indire una nuova gara. La società oppose il rinnovo tacito ai sensi dell’art. 1596 c.c., invocando il rinvio contrattuale alle norme civilistiche. Il comune emanò allora l’ordinanza di rilascio ai sensi degli artt. 822 e ss. c.c. Il TAR Lazio, sezione staccata di Latina, accolse il ricorso, ritenendo non provata la natura indisponibile del bene. Il comune ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie i primi due motivi, trattati congiuntamente. In via preliminare ritiene tardiva la contestazione della natura pubblicistica dell’immobile: l’ordinanza impugnata richiamava espressamente gli artt. 822 e ss. c.c. e i poteri di autotutela, rendendo evidente che il presupposto della controversia era la qualificazione del bene. Il ricorrente in primo grado aveva invece dedotto solo la violazione delle norme sulla locazione, il rinnovo tacito e lo sviamento di potere.

Nel merito, la Corte rileva molteplici indici della destinazione pubblica: la realizzazione con risorse regionali, l’atto d’obbligo del 27 ottobre 1995, la delibera consiliare n. 19/2013 e la denominazione stessa di concessione di servizio. Le clausole contrattuali confermano la lettura: il canone calibrato sul recupero degli investimenti, gli obblighi di apertura per dodici mesi l’anno, il prezzo scontato per i soggetti indicati dal comune, i poteri ispettivi semestrali e il potere di revoca. Tutti elementi estranei a una locazione, nella quale i miglioramenti sono indennizzati ai sensi dell’art. 1592 c.c.

La Corte richiama la nozione oggettiva di servizio pubblico elaborata da Consiglio di Stato sez. II, 28 gennaio 2021, n. 851: occorre un’attività economica e produttiva le cui utilità siano dirette a vantaggio di una collettività di utenti o di terzi beneficiari. La finalità di promozione del turismo sociale, assunta a obiettivo dell’azione pubblica dalla legge regionale, basta a qualificare l’attività come servizio pubblico.

Quanto alla scadenza, è incontestato che il termine di nove anni sia spirato il 6 agosto 2022 senza rinnovo, effetto che richiedeva una nuova delibera non adottata. Non trattandosi di locazione, nessun tacito rinnovo poteva verificarsi. L’amministrazione ha quindi legittimamente esercitato l’autotutela, intimando il rilascio del bene detenuto in carenza di titolo. Il terzo motivo resta assorbito. La sentenza è riformata, il ricorso introduttivo respinto e le spese del doppio grado compensate per la complessità della questione.