Conferma in senso proprio e termine di impugnazione dell’atto esecutivo cautelare (Cons. Stato n. 6669 del 26.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento adottato dall’amministrazione in esecuzione di un’ordinanza cautelare a carattere propulsivo, ove rechi un’autonoma motivazione e non si limiti a confermare gli atti già gravati, costituisce atto di conferma in senso proprio e non atto meramente confermativo. Esso è pertanto dotato di autonoma attitudine lesiva e deve essere impugnato nel termine decadenziale, che decorre dalla piena conoscenza del provvedimento ex art. 41, comma 2, cod. proc. amm. La deduzione di elusione dell’ordinanza cautelare non integra un vizio di nullità dell’atto ex art. 21-septies l. n. 241/1990, ma va fatta valere con l’azione di ottemperanza ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. c), cod. proc. amm.; l’avvenuto assorbimento della statuizione cautelare da parte della sentenza di merito preclude la conversione dell’azione ex art. 32 cod. proc. amm.

Il Fatto

La società appellante, gestore di una struttura sanitaria accreditata per quindici posti letto di residenza sanitaria assistenziale, era stata autorizzata all’esercizio dell’attività sanitaria con il medesimo oggetto ex art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992. Con successiva determina l’accreditamento era intervenuto in data 17 ottobre 2022.

L’azienda sanitaria provinciale, nel recepire i contratti ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 per il triennio 2022-2024, non aveva incluso la struttura nel riparto; le aveva poi proposto un contratto per il biennio 2023-2024 per soli tre posti letto. La struttura ha impugnato gli atti davanti al TAR Calabria, che in sede cautelare ha assegnato all’amministrazione un termine per determinarsi con provvedimento formale sul tetto di spesa. In esecuzione, il commissario straordinario aziendale ha emanato la delibera n. 1194 del 2023, confermando il medesimo budget. Il TAR ha dichiarato improcedibili il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, rigettato i secondi e dichiarato tardivi i terzi. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta in via pregiudiziale la qualificazione della delibera commissariale adottata in esecuzione dell’ordinanza cautelare. Il TAR aveva ordinato all’organo commissariale di determinare formalmente il riparto di risorse assegnato alle strutture accreditate, rendendo intellegibili le scelte allocative: la statuizione cautelare rivestiva carattere propulsivo, poiché il giudice di prime cure aveva rilevato la prassi dell’amministrazione di recepire i contratti già sottoscritti senza una preventiva e motivata ripartizione del budget.

La delibera sopravvenuta costituisce, per il Collegio, la prima autentica manifestazione provvedimentale del potere commissariale sul tetto di spesa. Essa esplicita il budget assegnato alla struttura e i criteri di riparto, dando conto del trasferimento delle risorse per l’assistenza territoriale e del trattamento riservato alle strutture di nuovo accreditamento. Da qui la conclusione che si tratta di conferma in senso proprio, e non di atto meramente confermativo, recando un autonomo corredo motivazionale che ricompone e coerifica l’iter amministrativo.

Tale qualificazione produce l’effetto processuale decisivo: l’atto è dotato di autonoma lesività e andava impugnato tempestivamente, essendo stato portato a conoscenza della parte mediante il deposito in giudizio e la pubblicazione all’albo pretorio dell’azienda. L’impugnazione era invece intervenuta solo con i secondi e i terzi motivi aggiunti, oltre il termine. Trova applicazione l’art. 41, comma 2, cod. proc. amm., secondo cui il dies a quo decorre comunque dalla piena conoscenza dell’atto lesivo: i motivi aggiunti sono pertanto irricevibili per tardività.

Quanto alla dedotta nullità per elusione della statuizione cautelare, il Collegio ne rileva l’inconferenza. Al più può predicarsi l’inefficacia degli atti elusivi ex art. 114, comma 4, lett. c), cod. proc. amm., ma simili doglianze avrebbero dovuto essere veicolate mediante l’azione di ottemperanza: il rito è erroneo. Una riqualificazione con conversione dell’azione e del rito ex art. 32 cod. proc. amm. non è più percorribile, poiché l’ordinanza cautelare ha esaurito i suoi effetti propulsivi e la sentenza di merito di primo grado non statuisce sul provvedimento sopravvenuto. L’appello è quindi respinto, con estromissione della Regione Calabria per difetto di legittimazione passiva e integrale compensazione delle spese.