Controlli GSE sui certificati bianchi solo a campione e su singola RVC (Cons. Stato n. 7079 del 24.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di controllo del Gestore dei servizi energetici in materia di certificati bianchi è conformato dalla normativa di settore nel senso che le verifiche vanno svolte a campione e sulla singola richiesta di verifica e certificazione, non sull’intera attività di un operatore economico. L’attività di accertamento non può tramutarsi in uno strumento di controllo massivo e generalizzato. La documentazione idonea richiesta all’operatore è solo quella che la disciplina applicabile ratione temporis imponeva di dichiarare, trasmettere o conservare: non è consentito ampliare ex post il perimetro degli obblighi documentali. La decadenza fondata sulla mancata produzione di documenti praeter legem, e non sulla provata falsità delle dichiarazioni, è illegittima.

Il Fatto

Una società operante nel mercato dell’efficienza energetica, qualificata come Energy Service Company, presentava tra il 2014 e il 2016 numerose richieste di verifica e certificazione per interventi relativi a tre schede tecniche. Il Gestore riconosceva i relativi titoli di efficienza energetica. Nel luglio 2017 il Gestore avviava un procedimento di verifica documentale su un numero assai elevato di pratiche, chiedendo la trasmissione di documentazione entro un termine breve.

La società chiedeva una riduzione del numero delle pratiche e una proroga. Il Gestore contestava anomalie su una parte delle richieste, concedeva una proroga limitata e, all’esito, disponeva la decadenza dal diritto agli incentivi per tutte le pratiche oggetto di verifica, con conseguente richiesta di restituzione dei titoli già percepiti. Il TAR Lazio accoglieva in parte il ricorso, annullando la decadenza limitatamente alle pratiche rimaste prive di riscontro documentale e respingendo gli altri motivi. La società proponeva appello principale e il Gestore appello incidentale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce il quadro normativo multilivello. L’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 attribuisce al Gestore il compito di svolgere controlli a campione. L’art. 12 del d.m. 11 gennaio 2017 disciplina le modalità delle verifiche, le quali si svolgono nel rispetto della legge n. 241/1990, in un contesto di trasparenza ed equità e in contraddittorio. L’allegato 1 al medesimo decreto e l’art. 14 della delibera EEN 9/11 confermano la dimensione campionaria dei controlli, definiti come verifica puntuale su un campione selezionato di progetti.

Da tale quadro la Sezione ricava che i controlli devono essere effettuati in conformità ai principi di imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, con equità e in contraddittorio, sulla singola richiesta e non sull’intera attività dell’istante, a campione e con riferimento a specifici interventi. Richiamando la propria precedente pronuncia Cons. St., sez. II, n. 4176 del 2025, la Corte afferma che in alcun caso l’attività di accertamento può diventare controllo massivo e invasivo sull’intero operato dell’operatore.

Nel caso concreto la società aveva presentato le richieste in conformità alle schede tecniche e aveva conservato e trasmesso i documenti idonei ai riscontri. Il Gestore non aveva contestato la realizzazione degli interventi né la veridicità delle dichiarazioni, ma solo la mancata produzione di ulteriori documenti non contemplati dalla normativa. La Corte precisa che la locuzione documentazione idonea non individua una categoria aperta: l’idoneità va parametrata agli obblighi vigenti ratione temporis e non consente di ampliare ex post il perimetro documentale.

Il Collegio rileva poi una serie di incongruità. Il Gestore aveva inizialmente circoscritto l’analisi a un numero ridotto di pratiche, come emerge dalla propria risposta, senza poi dare conto delle ragioni dell’acquisizione ulteriore. La liberatoria non era richiesta dalla disciplina per la scheda tecnica pertinente. La garanzia sulla durata del rapporto fino al completamento della vita tecnica non era prevista dall’ordinamento. Quanto alla modalità di funzionamento degli apparati, la tesi del Gestore confligge con il principio di neutralità tecnologica e la scheda non imponeva la prova del funzionamento effettivo in una specifica modalità per ogni ora dell’anno.

In via pregiudiziale la Sezione dichiara inammissibile l’appello incidentale del Gestore: la successiva riedizione del potere con provvedimento di contenuto identico integra acquiescenza alla sentenza di primo grado, oltre alla carenza di interesse. Accoglie invece l’appello principale, annulla integralmente i provvedimenti del 2017 e accerta il diritto della società alla percezione dei titoli, condannando il Gestore alle spese di entrambi i gradi.