Controllo prefettizio ex art. 25 c.c. senza termine di prescrizione (TAR Lombardia n. 1198 del 22.04.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di controllo e vigilanza attribuito all’autorità governativa dall’art. 25 c.c. sulle fondazioni delinea un sistema chiuso, non eterointegrabile con il regime di annullabilità delle deliberazioni assembleari o con quello di nullità negoziale, perché riferito a situazioni giuridiche differenti. L’esercizio del potere di annullamento delle deliberazioni contrarie a norme imperative, all’atto di fondazione, all’ordine pubblico o al buon costume non è soggetto a termini di prescrizione o decadenza: è preordinato in via permanente alla tutela dell’interesse interno e istituzionale dell’ente e alla preservazione del vincolo di destinazione allo scopo voluto dal fondatore. Il contraddittorio procedimentale si esaurisce nei confronti degli amministratori della fondazione, unici destinatari dell’esercizio del potere.

Il Fatto

La controversia riguarda una fondazione costituita nel 2004 per iniziativa di una società farmaceutica, con il coinvolgimento di una federazione di associazioni di pazienti, rimasta estranea all’atto fondativo. Nel 2006 il consiglio di amministrazione modificò lo statuto introducendo, all’art. 16, l’obbligo del parere vincolante del consiglio di presidenza della federazione per ogni modifica statutaria.

Dopo anni di contrasti sul rinnovo degli organi, la Prefettura di Milano, con decreto del 2023, annullò quella clausola ritenendola lesiva dell’autonomia dell’ente. La federazione ha impugnato il provvedimento davanti al giudice amministrativo, deducendo l’intervenuta prescrizione del potere, l’illogicità della motivazione e il difetto di contraddittorio nei propri confronti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’art. 25, primo comma, c.c. e ne ricostruisce la funzione: il controllo pubblico sulle fondazioni, a differenza di quello sulle associazioni, supplisce all’assenza di un controllo interno e mira a preservare il patrimonio rispetto allo scopo statuito dal fondatore. Gli strumenti attribuiti all’autorità tutoria operano solo al ricorrere dei presupposti normativi.

Il primo motivo è respinto. La norma delinea un sistema chiuso, non integrabile con l’art. 1442 c.c. e con l’art. 2377, commi 6 e 7, c.c., che riguardano rimedi afferenti a situazioni giuridiche diverse. Quanto ai termini, il potere autoritativo è “perennemente” preordinato al perseguimento dell’interesse pubblico: non è prospettabile una soggezione a prescrizione. Gli esempi richiamati dalla ricorrente — silenzio provvedimentale, segnalazione certificata di inizio attività, autotutela — presuppongono la formazione di un provvedimento tacito o di secondo grado e non sono estensibili all’esercizio ufficioso del potere in esame.

Anche il secondo motivo è infondato. La motivazione prefettizia non è censurabile: l’attribuzione a un soggetto esterno di un potere di veto vincolante, privo di autonoma responsabilità gestoria, contrasta con il regime di responsabilità degli amministratori ex art. 18 c.c. e incide negativamente sul perseguimento dello scopo. Nell’atto fondativo non si rinviene alcuna previsione che giustifichi quel potere, e i contrasti documentati confermano la compromissione della funzionalità dell’organo di gestione.

Il terzo motivo è parimenti respinto. Unico destinatario del potere è la fondazione, che ha partecipato al procedimento: l’art. 25 c.c. prescrive che gli amministratori siano sentiti. La ricorrente era comunque pienamente edotta delle problematiche, più volte sottoposte all’autorità tutoria anche su sua sollecitazione. Il ricorso è rigettato, con condanna alle spese.