Potere prefettizio di annullamento delle delibere di fondazione e assenza di termine (Cons. Stato n. 3669 del 11.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di annullamento attribuito all’autorità prefettizia dall’art. 25 c.c. ha natura pubblicistica e non costituisce espressione dell’autonomia privata degli associati o degli organi dell’ente. Esso non è pertanto assimilabile all’azione di annullamento delle deliberazioni assembleari prevista dall’art. 23 c.c., con la conseguenza che non si applica il termine quinquennale di prescrizione di cui all’art. 1442 c.c. e all’art. 2377 c.c.. Il potere prefettizio è funzionale al perseguimento di interessi pubblici e prosegue, sul piano dinamico, la valutazione discrezionale sottesa all’atto di riconoscimento della fondazione. Esso non è soggetto ad alcun termine perentorio di esercizio e la ragionevolezza dei tempi del provvedere va valutata in un’ottica complessiva, che comprenda tutti gli interessi coinvolti. La clausola statutaria che attribuisca a un soggetto esterno un potere di veto sulle modifiche statutarie è incompatibile con il regime di responsabilità degli amministratori ex art. 18 c.c. e giustifica l’intervento caducatorio.

Il Fatto

La Federazione delle associazioni dei soggetti emofilici aveva impugnato davanti al TAR Lombardia il decreto con cui il Prefetto aveva annullato, ai sensi dell’art. 25 c.c., la delibera del consiglio di amministrazione di una fondazione che nel 2006 aveva introdotto, in calce allo statuto, l’obbligo del previo parere vincolante del consiglio di presidenza della Federazione per le modifiche statutarie. L’occasione dell’intervento era data dal rifiuto della Federazione di approvare una proposta di riforma statutaria e da un’ordinanza del Tribunale di Milano che aveva rimesso al Prefetto il potere di annullare le delibere degli enti.

Il TAR aveva respinto il ricorso. La Federazione ha proposto appello, deducendo tra l’altro la tardività del provvedimento per decorso del termine quinquennale, l’illogicità della motivazione, la carenza dei presupposti e la violazione del contraddittorio procedimentale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha anzitutto delimitato il perimetro dell’appello, rilevando che in primo grado la censura di tardività era costruita sull’assimilazione del potere prefettizio all’azione di annullamento delle delibere assembleari. In appello la ricorrente ha allargato la causa petendi ai principi eurounitari e costituzionali sul limite temporale del potere pubblico, con conseguente inammissibilità del motivo per questa parte, non correlata a censure ritualmente proposte in primo grado.

Nel merito, la Sezione ha escluso l’assimilazione tra art. 25 c.c. e art. 23 c.c.. Il potere prefettizio ha natura pubblicistica, è funzionale a che l’ente operi per il raggiungimento dello scopo statutario e si colloca su un piano diverso dall’azione giurisdizionale di annullamento, che risolve un conflitto tra interessi omogenei e va esercitata entro un termine rigoroso a tutela dell’affidamento. Il meccanismo prescrizionale, d’altra parte, ha ad oggetto diritti, non potestà amministrative.

Né l’ordinanza del Tribunale di Milano può assumere rilievo dirimente: non è passata in cosa giudicata ed è stata appellata, e non afferma in modo assoluto la soggezione del potere al termine. La Corte ha poi escluso che il potere sia espressamente assoggettato a un termine perentorio, chiarendo che la ragionevolezza dei tempi va valutata unitariamente e che gli effetti negativi della clausola sono emersi solo nel 2019, in occasione delle difficoltà di rinnovo degli organi.

Quanto ai presupposti, la Sezione ha ritenuto che il provvedimento non contrasti con l’atto fondativo: nessun riferimento vi si rinviene al potere di veto, e la clausola fu introdotta solo nel 2006. Il potere di nomina dei consiglieri non equivale al potere di veto, perché gli amministratori agiscono nell’esclusivo interesse dell’ente e ne rispondono ex art. 18 c.c.. Il controllo esterno in deroga al disegno codicistico è stato ritenuto incompatibile con l’assetto delle fondazioni, in cui l’unica forma di controllo esterno è quello prefettizio.

La Corte ha infine dichiarato inammissibile il motivo sul contraddittorio, per mancata specifica impugnazione dell’autonoma motivazione della sentenza appellata, e ha compensato integralmente le spese per la complessità della controversia.