Decadenza da concessione cimiteriale richiede provvedimento espresso (Cons. Stato n. 6348 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La clausola del disciplinare allegato alla concessione di area cimiteriale che prevede la revoca automatica della concessione per mancata costruzione dell’edicola funeraria entro il termine fissato non determina l’estinzione del rapporto senza un provvedimento espresso dell’amministrazione. L’istituto applicabile è la decadenza, non la revoca, e anche quando il potere è vincolato occorre accertare i presupposti in contraddittorio con il privato, con effetti dichiarativi. La mancata adozione del provvedimento di decadenza lascia efficace il titolo concessorio. Non si forma invece il titolo abilitativo per silenzio-assenso quando l’amministrazione non abbia esaminato l’istanza sul presupposto erroneo della decadenza, poiché difetta l’accertamento sulla idoneità strutturale e giuridica della domanda.

Il Fatto

Nel 1991 il Comune ha concesso a un privato un lotto cimiteriale per novantanove anni, destinato all’inumazione o alla costruzione di un’edicola funeraria. Il disciplinare tecnico prevedeva la realizzazione dell’edicola entro tre anni, con revoca automatica della concessione e restituzione del 20% della somma versata in caso di inadempimento. Nel 1997 il concessionario presentò un progetto per l’edicola, ottenendo il parere favorevole del Comune, ma non ritirò il titolo edilizio per motivi familiari. Nel 2021 ha presentato una nuova istanza di permesso di costruire.

Con nota del 27 gennaio 2022 il Comune ha comunicato i motivi ostativi, sostenendo la decadenza della concessione; con provvedimento del 24 ottobre 2024 ha emesso il diniego definitivo. Il TAR Puglia ha respinto il ricorso, ritenendo la concessione automaticamente cessata. Il concessionario ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente i motivi, poiché la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso presuppone che l’istanza fosse astrattamente procedibile, ai sensi dell’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001. Il Collegio rileva che la motivazione del diniego si fonda su presupposti giuridici infondati.

Indipendentemente dal nomen iuris usato nel disciplinare, l’istituto in rilievo è la decadenza, non la revoca. Quest’ultima, disciplinata dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, richiede avvio del procedimento, partecipazione dell’interessato, istruttoria e ponderazione degli interessi, con effetti ex nunc. La decadenza trova fonte nella legge, nel titolo concessorio o nel regolamento, deriva dall’inadempimento di un obbligo o dal mancato esercizio di un diritto entro un termine, ed è generalmente vincolata con effetti ex tunc.

Anche quando la decadenza è vincolata, occorre accertare i fatti, consentire la partecipazione e adottare un provvedimento espresso. La Sezione richiama la propria giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4933 del 2025; n. 8672 del 2024; n. 2963 del 2024) e l’Adunanza Plenaria n. 18/2020, che ha differenziato la decadenza dall’autotutela per l’espressa previsione normativa, la tipologia del vizio e il carattere vincolato del potere.

Nel caso concreto il termine triennale non aveva natura perentoria: il titolo consentiva l’uso dell’area anche come campo di inumazione, l’istanza del 1997 era stata esitata favorevolmente nonostante il termine scaduto e il 20% del corrispettivo non era stato restituito. Era quindi necessario un provvedimento espresso di decadenza, mai adottato.

Non si configura però il silenzio-assenso. Richiamando la sentenza n. 1878 del 2026, il Collegio individua nella inconfigurabilità strutturale e in quella giuridica della domanda i limiti all’istituto. Non essendo stata esaminata l’istanza, è mancato ogni accertamento sulla sua idoneità, non demandabile al giudice ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

L’appello è accolto sul secondo motivo; in riforma della sentenza, gli atti gravati sono annullati, fatti salvi i successivi provvedimenti dell’amministrazione. Le spese del doppio grado sono compensate.