Decadenza da concessione demaniale marittima: necessaria la diffida preventiva (Cons. Stato n. 10100 del 19.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di dichiarare la decadenza dalla concessione demaniale marittima ex art. 47 cod. nav. è discrezionale e riconducibile all’autotutela, costituendo atto di risoluzione unilaterale del rapporto per inadempimento. L’inadempimento sanzionabile deve essere di consistenza tale che gli elementi probatori siano inequivoci, precisi e concordanti. Il principio di proporzionalità, nella sua declinazione di gradualità, impone che l’intimazione della decadenza sia preceduta da atti di diffida o comunque da misure meno gravi, con finalità conservative e correttive del rapporto. L’omessa adozione di tali atti integra eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità e gradualità. Il vaglio trifasico di idoneità, necessità e adeguatezza non è superato quando la decadenza non risulti necessaria né proporzionata in senso stretto.

Il Fatto

Il titolare di una concessione demaniale marittima avente ad oggetto la gestione di una spiaggia libera con servizi subiva, nelle stagioni balneari 2023 e 2024, una serie di proteste inscenate dal fratello: incatenamento alla torretta di salvataggio, esposizione di striscioni, spostamento dei cassonetti della raccolta differenziata a fini di richiamo.

Il Comune, ritenuta tale situazione riconducibile a cattivo uso della concessione e a inadempienza degli obblighi, adottava dapprima nel 2023 un provvedimento di decadenza, annullato dal TAR Puglia con sentenza del 24 aprile 2025, e poi nel 2024 un secondo provvedimento, anch’esso annullato in primo grado. Il Comune appellava la sentenza, deducendo la responsabilità del concessionario a titolo di culpa in vigilando e il carattere commerciale, non ideale, del conflitto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio prescinde dallo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità dell’appello e affronta direttamente il merito, individuando nella manifesta infondatezza la ragione più liquida ai sensi del paradigma degli artt. 49, comma 2, e 74 cod. proc. amm., richiamando Sezioni Unite nn. 26242 e 26243 del 2014 e Adunanza plenaria n. 9 del 2014.

Riconosciuto il perdurante interesse del Comune, la Corte ricostruisce i principi in materia di decadenza ex art. 47 cod. nav., qualificandola come atto di autotutela e di risoluzione unilaterale per inadempimento (Cons. Stato, Sez. VII, n. 7768 del 2023). L’inadempimento deve essere di una certa consistenza, con elementi probatori inequivoci, precisi e concordanti (Cons. Stato, Sez. VI, n. 232 del 2014).

Il passaggio decisivo riguarda la proporzionalità intesa come gradualità: considerata la natura dirompente degli effetti economici e imprenditoriali, la decadenza deve essere preceduta da preventivi atti di diffida o da atti disciplinari meno gravi, idonei a indurre l’operatore ad astenersi dalla prassi contestata.

Nel caso concreto il Comune ha interrotto in tronco il rapporto, senza adottare alcun atto di diffida o coazione. Non vale eccepire che il provvedimento del 2024 fosse preceduto da quello del 2023, essendo quest’ultimo anch’esso diretto a un’immediata cessazione e non a una funzione conservativa. La Corte applica il test trifasico di idoneità, necessità e adeguatezza (CGUE, Grande Sezione, 8 marzo 2022, C-205/20): la decadenza non è necessaria, non essendo stata perseguita la soluzione meno invasiva, né proporzionata in senso stretto.

Ne segue il rigetto dell’appello, anche a prescindere dalla fondatezza delle allegazioni di fatto del Comune, posto che nemmeno esse esimono l’Amministrazione dall’obbligo di adottare misure compulsive meno gravose prima della decadenza. La sentenza appellata è confermata, con assorbimento dei motivi di primo grado riproposti.