Decadenza dal permesso di costruire e buona fede (Cons. Stato n. 6324 del 17.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il termine annuale per l’inizio dei lavori, previsto a pena di decadenza dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, non può essere computato dalla scadenza del termine di formazione del silenzio assenso sul permesso di costruire quando l’amministrazione abbia negato tale formazione con un provvedimento poi annullato dal giudice. I principi di buona fede e di leale collaborazione, di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e il principio di esigibilità della condotta impediscono di pretendere dal richiedente l’avvio dei lavori in pendenza di un’incertezza oggettiva sulla legittimità dell’intervento. Il termine decorre, pertanto, dalla sentenza che accerta la formazione del titolo. È illegittimo il provvedimento di decadenza adottato prima della scadenza del termine così ricalcolato.

Il Fatto

La ricorrente presenta al Comune, nel dicembre 2020, istanza di rilascio del permesso di costruire per un’area di sua proprietà. Decorso il termine procedimentale senza risposta, chiede attestazione dell’avvenuta formazione del silenzio assenso; l’amministrazione dichiara irricevibile l’istanza e la archivia per asserita carenza documentale. Il TAR Campania, con sentenza n. 7869, accerta il formarsi del titolo per silenzio assenso e dichiara inefficace il diniego tardivo.

Il Comune avvia allora il procedimento di decadenza ex art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, assumendo la scadenza del termine annuale per l’inizio dei lavori decorrente dal 1° marzo 2021, e adotta il provvedimento il 27 ottobre 2023. Il TAR Campania respinge il ricorso con sentenza n. 392 del 2024. La proprietaria appella, deducendo l’erronea individuazione del dies a quo e l’inosservanza del contraddittorio procedimentale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua la questione generale nel rapporto tra inerzia del privato e condotta dell’amministrazione. Il primo giudice aveva ritenuto che i lavori dovessero iniziare dalla scadenza del termine di formazione del silenzio assenso, essere sospesi in presenza del diniego e riprendere dopo l’annullamento, sommando i periodi utili. Il Consiglio di Stato non condivide questa lettura.

La ricostruzione del TAR si pone in contrasto con i principi di buona fede e leale collaborazione che governano i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, richiamati dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990. Tali principi, uniti al criterio di esigibilità della condotta, non consentono di pretendere l’avvio dei lavori quando l’amministrazione ha negato l’intervento o quando sussiste un’incertezza oggettiva sulla legittimità dello stesso.

La sentenza impugnata compie un’applicazione formalistica del dato normativo, eccessivamente penalizzante. Non è sostenibile che il richiedente dovesse iniziare i lavori, sospenderli per l’intero arco del contenzioso e riprenderli dopo l’accertamento giudiziale. Il Collegio osserva inoltre che il termine annuale, pur non dovendo essere continuativo, deve comunque consentire al richiedente di organizzarsi efficacemente: sospensioni e interruzioni eccessive, determinate da fatti esterni non imputabili, compromettono questa possibilità e rendono antieconomico l’avvio dei lavori, con rischio di ammaloramento delle opere.

Il termine per l’inizio dei lavori va quindi computato, in ragione della peculiarità della vicenda, dalla sentenza del TAR che ha accertato la formazione del silenzio assenso, cioè dal 16 dicembre 2022, con scadenza al 16 dicembre 2023. Il provvedimento di decadenza, adottato il 27 ottobre 2023, risulta pertanto anticipato rispetto alla scadenza e illegittimo.

L’accoglimento del motivo assorbe le ulteriori censure. L’appello è accolto, la sentenza di primo grado riformata e il ricorso introduttivo accolto, con annullamento dei provvedimenti impugnati. Le spese del doppio grado sono compensate.