Cessione gratuita di aree: effetti reali e rischio vincoli sopravvenuti (TAR Lazio n. 9454 del 21.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica con cui il privato cede gratuitamente aree all’amministrazione comunale in cambio del riconoscimento di una volumetria compensativa è un accordo sostitutivo del provvedimento ex art. 11 della legge n. 241/1990, ma, quanto agli effetti, è soggetta alla disciplina dei contratti ad effetti reali di cui all’art. 1376 cod. civ. Ne deriva che il diritto edificatorio riconosciuto si costituisce immediatamente in capo al cedente e che i vizi sopravvenuti al trasferimento, se derivanti da caso fortuito o da factum principis, gravano sul titolare del diritto, ai sensi dell’art. 1465 cod. civ. La sopravvenienza di un vincolo di tutela diretta imposto dall’autorità statale non integra un inadempimento imputabile al Comune, nemmeno se astrattamente prevedibile, e non legittima la risoluzione della convenzione né il risarcimento del danno. La domanda di ingiustificato arricchimento è infondata quando lo spostamento patrimoniale trova causa nel titolo negoziale.

Il Fatto

Con convenzione del 29 gennaio 2013, alcuni proprietari cedevano gratuitamente al Comune determinate aree, ricevendo in cambio il riconoscimento di una volumetria compensativa, pari al 20% della cubatura prevista nella sottozona C23A, da realizzare sulle aree rimaste nella loro disponibilità. Successivamente, con decreto del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali del 22 ottobre 2015, veniva imposto un vincolo di tutela diretta sull’intero compendio. Ritenendo il vincolo incompatibile con l’utilizzazione della cubatura, i privati agivano dinanzi al TAR per sentir dichiarare la risoluzione della convenzione per inadempimento imputabile al Comune e ottenere il risarcimento del danno, quantificato nel valore di mercato dei terreni ceduti. In via subordinata, proponevano domanda di ingiustificato arricchimento ai sensi dell’art. 2041 cod. civ.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm., qualificando la convenzione come accordo sostitutivo del provvedimento ex art. 11 della legge n. 241/1990. La questione relativa alla carenza di interesse ad agire è stata invece ricondotta al merito, non alle condizioni dell’azione.

Nel merito, il Tribunale ha interpretato la convenzione alla luce delle sue clausole, rilevando che l’articolo 3 prevedeva che gli effetti giuridici decorressero dalla data di stipula. Ne ha desunto l’immediata costituzione in capo ai cedenti del diritto edificatorio, quale diritto a contenuto patrimoniale, in cambio del parimenti immediato trasferimento della proprietà delle aree. La convenzione è stata pertanto assoggettata alla disciplina dei contratti ad effetti reali di cui all’art. 1376 cod. civ., con la conseguente applicazione del principio per cui i vizi sopravvenuti al trasferimento, se derivanti da caso fortuito, gravano sul compratore ex art. 1465 cod. civ.

La Corte ha quindi escluso che il vincolo imposto dal MIBACT nel 2015 possa configurarsi come un inadempimento ascrivibile al Comune, trattandosi di un atto estraneo alla sua sfera volitiva e riconducibile a un’autorità statale preposta alla tutela di interessi pubblici. La mera astratta prevedibilità di futuri vincoli non integra una forma di imputabilità dell’evento sopravvenuto. Il Collegio ha inoltre richiamato la sentenza del Consiglio di Stato n. 3350/2019, secondo cui il vincolo non comporta automaticamente la totale inedificabilità dell’area ma la necessità di ottenere i titoli autorizzatori.

Anche volendo ammettere un effetto preclusivo, la sopravvenienza, inquadrata come impossibilità sopravvenuta, dovrebbe comunque gravare sul titolare del diritto edificatorio, che lo ha conseguito al momento della stipula. La domanda risarcitoria è stata infine respinta, poiché i ricorrenti non avevano interesse alla restituzione delle aree e chiedevano il valore monetario delle stesse. Infine, la domanda di ingiustificato arricchimento è stata dichiarata infondata, in quanto lo spostamento patrimoniale trova la sua causa giustificativa nella stessa convenzione.