Divieto di doppia candidatura e favor partecipationis nei bandi PNRR (Cons. Stato n. 9231 del 18.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il divieto di doppia candidatura previsto dalla lex specialis di una procedura di finanziamento non persegue lo scopo di sanzionare la mera presentazione di più domande, ma quello di evitare il doppio finanziamento del medesimo ente. La disposizione va interpretata secondo il favor partecipationis, che impone di non escludere un concorrente per il solo fatto di aver presentato plurime domande, quando una di esse possieda tutti i requisiti di ammissibilità. Il divieto riguarda la sola doppia candidatura e non anche la doppia domanda, dovendo risultare un’unica candidatura valida all’esito delle verifiche di ammissibilità. L’amministrazione ha il potere-dovere di attivare il contraddittorio procedimentale e il soccorso istruttorio per accertare la reale volontà dell’ente di aderire a una sola aggregazione. Omettere tale verifica integra travisamento delle risultanze istruttorie e difetto di motivazione.

Il Fatto

Un Comune, in qualità di ente capofila di una Rete di Comuni costituita mediante convenzione ex art. 30 d.lgs. n. 267/2000, partecipa all’Avviso pubblico del 30 giugno 2022 per il finanziamento di piani di sviluppo delle Green Communities nell’ambito del PNRR. Dopo l’iniziale ammissione, l’amministrazione procedente annulla in autotutela gli atti di ammissione, rilevando che taluni Comuni della Rete avevano partecipato alla stessa procedura anche tramite una Comunità Montana, in violazione del divieto di plurima candidatura.

Il Comune capofila impugna l’annullamento davanti al TAR Lazio, che respinge i motivi aggiunti. L’amministrazione, nel frattempo, conferma l’esclusione con un provvedimento di riesame. Il Comune propone appello, sostenendo che gli enti avevano conferito mandato esclusivo alla Rete e che la candidatura della Comunità Montana era illegittima perché priva dell’adesione dei Comuni e presentata da un ente in liquidazione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce la lex specialis, che articola la procedura in una verifica di ammissibilità formale e in una valutazione di merito, consentendo il soccorso istruttorio. L’art. 4, comma 4, dell’Avviso pubblico impone a ciascun ente, capofila o aggregato, di presentare un’unica candidatura, a pena di esclusione di tutte le candidature.

La Sezione ne individua la ratio non nella sanzione della pluralità di domande, ma nella prevenzione del doppio finanziamento, richiamando l’art. 9 del Regolamento (UE) 2021/241. Una lettura formalistica del divieto contrasterebbe con il favor partecipationis, che impone di valutare integralmente tutti i profili di ammissibilità di ciascuna domanda, evitando di escludere un ente quando almeno una candidatura sia pienamente valida.

L’interpretazione sistematica dell’Avviso distingue tra presentazione della domanda e presentazione della candidatura: il requisito di unicità riguarda la seconda e non la prima. Può quindi ammettersi la presentazione iniziale di più domande, purché all’esito delle verifiche risulti un’unica candidatura validamente presentata.

La Corte rileva che la stessa amministrazione aveva applicato la norma in tal senso in casi analoghi, attivando il contraddittorio per accertare l’estraneità degli enti rispetto a una delle domande. Nel caso di specie, il Comune capofila aveva dichiarato che nessuno degli enti interessati aveva aderito al progetto della Comunità Montana, offrendo dichiarazioni esplicite in tal senso.

La Sezione qualifica il chiarimento richiesto come soccorso istruttorio procedimentale, richiamando l’art. 101, comma 3, d.lgs. n. 36/2023 e il costante orientamento giurisprudenziale, tra cui Cons. Stato, sez. V, n. 8481 del 2022 e Cons. Stato, sez. III, n. 7039 del 2018. La nota del Commissario liquidatore, pur successiva alla scadenza, poteva assumere rilievo perché riferita a una volontà antecedente. Il provvedimento di riesame è quindi illegittimo per travisamento delle risultanze istruttorie e difetto di motivazione. L’appello è accolto, con annullamento dell’atto e compensazione delle spese.