Domande nuove in memoria conclusionale e responsabilità della p.a. nel servizio idrico (Cons. Stato n. 168 del 08.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo integra mutatio libelli, e come tale è inammissibile, la domanda che introduce un petitum diverso e più ampio o una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate in origine, ponendo al giudice un nuovo tema di indagine. Ricorre invece semplice emendatio libelli quando la modifica investe soltanto la qualificazione giuridica del fatto costitutivo o delimita la pretesa per renderla più idonea al soddisfacimento dell’interesse. La domanda con cui si chiede la condanna della p.a. a un facere esula dal perimetro dell’azione di annullamento. Ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., l’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori presuppone che il ricorrente dichiari di non avere più interesse all’annullamento, non che ne riconosca l’infondatezza. Il difetto di antigiuridicità dell’azione amministrativa esclude la responsabilità aquiliana della p.a.

Il Fatto

Il Comune appellante aveva impugnato davanti al TAR Abruzzo la deliberazione con cui l’ente regionale per il servizio idrico integrato aveva preso atto dell’attività istruttoria svolta ai sensi dell’art. 147, commi 2-bis e 2-ter, d.lgs. n. 152/2006, unitamente ad alcune note successive e a un atto regionale. Oggetto della controversia era il trasferimento al gestore unico della gestione del servizio idrico integrato, con conseguente perdita, per il Comune, dell’uso della sorgente qualitativamente pregiata ricadente nel proprio territorio.

Il giudice di primo grado aveva respinto la domanda di annullamento e aveva dichiarato inammissibili, per modifica del petitum e della causa petendi, le domande di accertamento e di condanna al risarcimento formulate dal Comune nella memoria conclusionale, giudicandole comunque infondate nel merito. Il Comune ha proposto appello, censurando la declaratoria di inammissibilità e il rigetto delle domande articolate nella memoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva anzitutto un dato processuale decisivo: il Comune non ha impugnato il capo della sentenza che respingeva espressamente la domanda di annullamento degli atti introduttivi e dei motivi aggiunti. Su quel punto si è formato il giudicato interno, con la conseguenza che l’esame dell’appello resta circoscritto alle sole domande formulate nella memoria conclusionale di primo grado.

Quanto alla prima di esse, la richiesta di ordine alle controparti di consentire alla collettività locale la fruizione dell’acqua della sorgente, il Consiglio di Stato esclude che si tratti di delimitazione della domanda demolitoria. Il Comune domanda infatti un facere a carico delle amministrazioni intimate, ossia l’utilizzazione in via esclusiva della risorsa: pretesa che esula dal perimetro dell’azione di annullamento.

Il Collegio richiama la distinzione consolidata tra mutatio ed emendatio libelli, secondo il criterio enunciato da Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 9150 del 2024. La memoria del 4 novembre 2023, peraltro non notificata alle controparti, introduce domande obiettivamente nuove rispetto all’impugnazione degli atti di trasferimento della gestione: la declaratoria di inammissibilità del primo giudice è dunque corretta.

Neppure la domanda risarcitoria supera lo scrutinio. Il Comune non si è limitato a dichiarare di non avere più interesse all’annullamento, ma ha riconosciuto che sarebbe stato “vano insistere” nell’azione demolitoria, mostrando così di aver acquisito consapevolezza della sua infondatezza e rinunciandovi implicitamente. L’art. 34, comma 3, c.p.a. non può quindi operare. Nel merito, la Corte esclude comunque l’antigiuridicità dell’azione amministrativa: i requisiti dell’art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006 devono sussistere contestualmente, e il Comune era stato sottoposto a una procedura di infrazione europea per la non corretta applicazione della disciplina sul trattamento delle acque reflue urbane. Lo stesso appellante ammette di non poter mantenere la gestione autonoma: il mancato riconoscimento dei presupposti è a lui riferibile, secondo il principio imputet sibi.

L’appello è pertanto respinto, con compensazione delle spese del grado in ragione della peculiarità della fattispecie.