Doppia conformità e data di ultimazione dei lavori nella ristrutturazione ricostruttiva (Cons. Stato n. 2753 del 07.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, il requisito della doppia conformità impone di verificare la conformità dell’intervento sia alla disciplina vigente al momento di realizzazione dell’abuso sia a quella vigente al momento della domanda. L’individuazione della data di ultimazione dei lavori costituisce accertamento di fatto dirimente, che il giudice amministrativo deve trarre da riscontri documentali certi. Il verbale di sopralluogo posto dall’amministrazione a fondamento della propria tesi, ma mai depositato in giudizio e non conosciuto da controparte, non può essere utilizzato a favore dell’amministrazione medesima, perché il metodo acquisitivo non può supplire agli oneri probatori che su di essa gravano in violazione del principio di parità delle parti di cui all’art. 2 c.p.a. Il potere di autotutela ex art. 21 nonies legge n. 241/1990 richiede l’illegittimità originaria del titolo, l’esternazione di un interesse pubblico concreto e attuale e la considerazione dell’affidamento del destinatario; le mere difformità esecutive legittimano il potere repressivo, non quello di annullamento del permesso di costruire.

Il Fatto

La società e i privati ricorrenti ottenevano nel 2008 un permesso di costruire per demolizione e ricostruzione con cambio di destinazione d’uso di un immobile, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. n. 380/2001 nel testo allora vigente, che imponeva la conservazione della volumetria e della sagoma preesistenti. Dopo l’inizio dei lavori il comune accertava, con plurimi sopralluoghi, una serie di difformità rispetto al progetto assentito: aumento di volume, variazione della sagoma, traslazione del fabbricato verso la strada, aumento delle altezze.

Intervenuta una sentenza penale che riteneva il titolo rilasciato su falsa rappresentazione dei luoghi, il comune annullava in autotutela il permesso. Il TAR Campania annullava quel primo provvedimento, ritenendo necessaria una autonoma valutazione amministrativa. All’esito del riesame il comune confermava il ritiro e rigettava l’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001. Il TAR accoglieva i ricorsi riuniti; il comune appellava.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua il nodo decisivo nella data di ultimazione dei lavori. Da essa dipende l’applicabilità della novella all’art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. n. 380/2001 introdotta dal d.l. n. 69/2013, convertito con legge n. 98/2013, che ha eliminato il vincolo di conservazione della sagoma nella ristrutturazione ricostruttiva. Il comune collocava l’ultimazione al 27 marzo 2013, data di un sopralluogo; la parte privata e il verificatore di primo grado al dicembre 2013.

La verificazione disposta in appello non offre dati certi. Il Consiglio di Stato ribadisce che la verificazione, come la consulenza tecnica d’ufficio, è mezzo istruttorio sottratto alla disponibilità delle parti e le cui conclusioni possono essere superate dal giudice in caso di manifesta erroneità (richiamando Cons. Stato, sez. VII, n. 6613 del 2025 e sez. IV, n. 7375 del 2024). Il verificatore fonda la non sanabilità su un verbale del 27 marzo 2013 che, tuttavia, non risulta mai depositato né reperito.

Qui il Collegio enuncia il principio processuale centrale: il metodo acquisitivo non può colmare la disparità sostanziale a svantaggio del privato, che non dispone degli atti del procedimento. Il mancato deposito del verbale preclude di trarne elementi a favore dell’amministrazione, restando irrilevante la sua mera menzione in un atto successivo.

Convergono elementi contrari alla tesi comunale: la proroga dei termini per l’ultimazione concessa fino al settembre 2013; l’ordinanza di sospensione dei lavori dell’8 maggio 2013, che attesta lavori ancora in corso; l’ulteriore ordinanza dell’ottobre 2013; il verbale di sequestro del dicembre 2013, che descrive l’immobile come non ultimato. Ne deriva che i lavori erano in corso alla data di entrata in vigore della novella, applicabile al caso, con conferma della doppia conformità.

Quanto all’autotutela, il Collegio rileva che il provvedimento non rispetta i tre requisiti di legge: il termine di diciotto mesi è superato di gran lunga; manca l’esternazione di un interesse pubblico concreto e attuale; le difformità rilevate riguardano l’esecuzione, non l’illegittimità originaria del titolo, e legittimano il potere repressivo ma non il ritiro (richiamando Adunanza plenaria n. 8 del 2017 e Cons. Stato, sez. VI, n. 5830 del 2024). Irrilevante la sentenza penale, già ritenuta dal TAR non utilizzabile come fondamento esclusivo. L’appello è respinto, con conferma della sentenza nei sensi indicati e condanna del comune alle spese.