Elusione del giudicato e valutazione globale dell’equilibrio della concessione demaniale (TAR Liguria n. 746 del 04.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il comune, destinatario di una sentenza che annulla il diniego di revisione economico-finanziaria di una concessione di servizi e gli impone di ripronunciarsi, è tenuto a svolgere la valutazione di equilibrio del rapporto concessorio nel suo complesso e non limitata a singole annualità. Ove il comune si limiti a verificare la congruità del canone di un solo anno, senza esaminare tutte le sopravvenienze dedotte dal concessionario e la loro incidenza sul rapporto, il nuovo provvedimento è nullo per elusione del giudicato. L’art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016 impone al concedente un’istruttoria idonea a stabilire se lo squilibrio ecceda la normale alea contrattuale e se permanga l’interesse pubblico alla prosecuzione. L’azione di annullamento proposta in via gradata diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse una volta accertata l’elusione.

Il Fatto

Alla società ricorrente è affidata la gestione in concessione di una spiaggia libera attrezzata fino al 12.5.2025. Con istanza del 6.3.2023 la concessionaria chiede l’attivazione del procedimento di riequilibrio economico-finanziario ai sensi dell’art. 165, comma 6, d.lgs. n. 50/2016, lamentando la contrazione dei ricavi per il 2020 e il 2021 e, successivamente, l’incidenza dell’inquinamento delle acque da rotavirus nel 2023.

Il comune respinge l’istanza senza istruttoria. Il TAR Liguria, con sentenza n. 178/2024, annulla il diniego e impone al comune di ripronunciarsi sulla proposta del concessionario. Il comune avvia il procedimento e, con provvedimento del 18.4.2024, respinge nuovamente l’istanza, ritenendo il rapporto non squilibrato e confermando il canone 2021. La concessionaria propone ricorso per ottemperanza, deducendo l’elusione del giudicato, e in via gradata chiede l’annullamento.

La Motivazione della Corte

Il collegio esamina anzitutto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal comune. La sopravvenienza da rotavirus, successiva alla notifica del ricorso di cognizione e introdotta solo con memoria non notificata, resta estranea al giudicato: trattandosi di rapporto giuridico ad effetti durevoli, il giudicato non copre le sopravvenienze non ritualmente introdotte. Il ricorso resta però ammissibile per gli altri profili. La richiesta risarcitoria, formulata solo nelle osservazioni procedimentali e non trasfusa nel ricorso, non è scrutinabile.

Sul merito, richiamati i principi della Adunanza Plenaria n. 2/2013 sul rapporto tra azione di ottemperanza e di annullamento, il TAR esamina prioritariamente l’actio judicati. La sentenza n. 178/2024 aveva chiarito che la valutazione di sostenibilità economica deve riguardare il rapporto concessorio nel suo complesso. Le proposte collaborative avanzate dalla ricorrente non hanno circoscritto l’oggetto della valutazione, ma indicato possibili rimedi allo squilibrio.

Il comune, invece, ha svolto una valutazione parziale, limitata alla congruità del canone per il 2021 e alla pretestuosità della domanda riferita a tale annualità. Così facendo ha omesso di verificare se tutte le sopravvenienze indicate nell’istanza del 6.3.2023 rientrassero nella normale alea contrattuale o la eccedessero, e se fossero idonee a determinare lo squilibrio del rapporto nel suo complesso.

Il collegio ribadisce gli esiti possibili dell’istruttoria: rigettare l’istanza in caso di equilibrio; accogliere la domanda e rimodulare il rapporto, in caso di squilibrio e di permanenza dell’interesse pubblico; respingere l’istanza, salvi gli eventuali rimborsi previsti dall’art. 165, comma 6, ultimo periodo, d.lgs. n. 50/2016. Il diniego impugnato è pertanto nullo per elusione del giudicato. Il secondo motivo, proposto in via gradata, è dichiarato inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il comune deve eseguire la sentenza entro 45 giorni, valutando l’equilibrio dell’intero rapporto in relazione alle sopravvenienze anteriori alla notifica del ricorso di cognizione. Spese compensate.