Fiscalizzazione dell’abuso edilizio esclusa per intervento ab origine difforme dal titolo (TAR Lombardia n. 1553 del 05.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38 d.P.R. n. 380/2001 presuppone che l’opera sia stata realizzata in conformità a un titolo edilizio ritenuto valido e poi annullato. Il trattamento di favore è escluso quando l’intervento risulta ab origine difforme dal titolo, per mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome non consentito dalla Dia. In tal caso non sussiste alcun affidamento meritevole di tutela e la valutazione dell’abuso va compiuta in modo unitario sull’intero complesso edilizio, non sulla singola unità frazionata. È inammissibile la censura che contesti tardivamente l’accertamento dell’abuso ormai definitivo, e quella che investa un modulo di rateizzazione privo di autonoma portata lesiva.

Il Fatto

Un immobile milanese, originariamente a destinazione artigianale, è stato oggetto di un intervento di demolizione e ricostruzione attuato tra il 2006 e il 2010 sulla base di una Dia e successive varianti. Ultimati i lavori, l’edificio è stato frazionato in numerose unità e alienato a terzi, tra cui la società odierna ricorrente, proprietaria di nove unità abitative, box, posti auto e cantine.

Nel 2012 il Comune ha annullato in autotutela i titoli edilizi, accertando che le unità erano state realizzate per uso residenziale in violazione del titolo. Su istanza del Condominio, nel 2018 è stato avviato il procedimento ex art. 38 d.P.R. n. 380/2001, concluso con il provvedimento del 2024 che ha ordinato alla società il pagamento della sanzione. La società ha impugnato l’atto, contestando l’irrogazione unitaria, l’estensione della sanzione alle unità accessorie e il modulo di rateizzazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in via preliminare l’eccezione di tardività del ricorso avverso l’atto di conclusione del procedimento del 2022, ritenendola fondata: le censure avrebbero dovuto essere proposte entro il termine di decadenza decorrente dalla conoscenza degli atti da parte dell’amministratore di condominio, rappresentante della società nel procedimento avviato su delega. Il Collegio prescinde tuttavia dall’eccezione e esamina anche il merito, alla luce delle considerazioni dell’Adunanza plenaria n. 16 del 20 novembre 2024.

Nel merito, il ricorso è infondato. Il Tribunale ricostruisce la funzione dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, che contempera l’interesse pubblico alla rimozione dell’opera con quello del privato che ha confidato nella validità del titolo poi annullato. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 17 del 7 settembre 2020, il Collegio ricorda che i vizi emendabili sono solo formali o procedimentali e che la sanzione pecuniaria è applicabile solo quando la demolizione non sia possibile per ragioni tecniche, senza margini di discrezionalità.

La norma ha però natura eccezionale: il trattamento più mite presuppone la realizzazione di un’opera conforme a un titolo annullato, unica ipotesi di buona fede tutelabile, come confermato dalla Corte costituzionale n. 22 del 6 marzo 2025. Nel caso di specie l’intervento non è divenuto abusivo per effetto dell’autotutela del 2012, ma era ab origine difforme dalle Dia: la destinazione produttiva dichiarata era fittizia e le modalità progettuali e realizzative deponevano per una destinazione residenziale o terziaria. La legittimità di tale accertamento unitario è già stata confermata dal TAR con la sentenza n. 971 del 2013, divenuta definitiva.

Il Collegio aggiunge che il cambio di destinazione d’uso verso una diversa categoria funzionale, tra quelle dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, avrebbe richiesto il permesso di costruire, non essendo la Dia titolo idoneo. Venendo ai singoli motivi, il primo è infondato: la considerazione complessiva delle unità si impone per il carattere unitario dell’intervento. Il secondo è inammissibile, perché contesta tardivamente l’accertamento definitivo dell’abuso. Il terzo è inammissibile, poiché il provvedimento si limita a richiamare l’art. 13 del Regolamento comunale e la lesione si produrrà solo con il concreto diniego dell’istanza di rateizzazione.