Formazione in medicina generale: esclusività del tempo pieno e divieto di libera (Cons. Stato n. 8002 del 04.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il corso triennale di formazione specifica in medicina generale è strutturato a tempo pieno e comporta, per il medico ammesso, un obbligo di esclusività della frequenza. Il divieto di esercizio di attività libero-professionale, posto dall’art. 11, comma 1, d.m. 7 marzo 2006, costituisce corollario ragionevole e direttamente strumentale alla qualità della formazione, non un mero vincolo di carattere temporale. Ne deriva che l’amministrazione non è tenuta ad alcuna verifica in concreto della compatibilità tra attività professionale e frequenza del corso. Le deroghe legislative al principio di esclusività hanno carattere eccezionale, temporaneo e di delimitato ambito oggettivo, e non sono suscettibili di interpretazione estensiva né di applicazione analogica.

Il Fatto

Un medico, ammesso con borsa di studio al primo anno del corso di formazione specifica in medicina generale bandito da una Regione per il triennio 2021/2024, impugnava il bando nella parte in cui precludeva ai corsisti l’esercizio di attività libero-professionale. Il ricorrente svolgeva attività di fisiatra presso un istituto riabilitativo e, per effetto della clausola, si trovava costretto a scegliere tra la frequenza del corso e la prosecuzione dell’attività.

Il TAR Lazio accoglieva il ricorso, ritenendo necessaria un’interpretazione costituzionalmente orientata della disciplina e imponendo all’amministrazione una verifica caso per caso della compatibilità degli impegni. Avverso la decisione proponeva appello il Ministero della Salute, titolare della potestà regolamentare in materia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge le eccezioni di inammissibilità dell’appello. L’atto contiene censure specifiche alla sentenza gravata e l’amministrazione statale ha interesse a impugnare un annullamento che incide su un proprio atto, il d.m. 7 marzo 2006.

Nel merito, la Sezione ricostruisce il rapporto tra la formula organizzativa del tempo pieno e il divieto di attività libero-professionale. Il legame emerge sul piano letterale, per l’avverbio “conseguentemente”, e su quello logico-sistematico: dedicare tutta l’attività professionale alla formazione, per l’intera settimana lavorativa e per tutta la durata dell’anno, implica il divieto di impegnare energie ulteriori. La ratio del divieto trascende la sola compatibilità temporale: se si riducesse a questo, la previsione sarebbe superflua rispetto all’obbligo di frequenza. Cade quindi il presupposto della verifica in concreto imposta dal giudice di primo grado, del resto di difficile conduzione ed esito incerto, come già affermato dalla Sez. III n. 1107 del 2023.

Il divieto regolamentare non viola la riserva di legge: sviluppa il principio di esclusività già insito nell’art. 24, commi 2 e 3, d.lgs. n. 368/1999, che recepisce la definizione europea di formazione a tempo pieno. La Corte cost. n. 112 del 2023 ha confermato che l’esclusività dell’impegno risponde all’esigenza di garantire un adeguato livello qualitativo della preparazione e costituisce condizione minima comunitaria. Quella pronuncia ha escluso il contrasto della norma regionale con i principi fondamentali della materia, ma non ha negato che il tempo pieno resti scelta ragionevole ed equilibrata finché non derogata da una diversa organizzazione equivalente.

Le deroghe legislative richiamate dall’appellato non svuotano la portata generale della regola. L’art. 3 l. n. 401/2000 ha ambito soggettivo circoscritto e finalità di tutela dell’affidamento; l’art. 9 d.l. n. 135/2018 e le disposizioni emergenziali rispondono a carenze contingenti di personale e consentono l’esercizio anticipato della professione con valenza formativa “sul campo”; il Decreto Calabria riguarda medici ammessi in soprannumero e senza borsa, per i quali l’assenza di remunerazione giustifica il bilanciamento. La pretesa discriminazione rispetto agli specializzandi non sussiste, perché la deroga di cui all’art. 12 d.l. n. 34/2023 è limitata e coerente con il percorso formativo.

L’appello è quindi accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.